【書評】災後重建的教科書——《安全的家園，堅強的社區：天然災害後的重建手冊》

「災前預防」與「災後重建」實質上是同等重要的，「有備」才能「無患」。

文／洪羽璇

地理位置的特殊性，除了讓臺灣具有地緣政治上難以被取代的地位，與一般社會大眾生活情境甚至生存更息息相關的是，頻繁的天然災害所造成的人身安全，以及這些災害對庶民經濟的衝擊與影響。而「重建」在災後往往成為被關注、討論，也是刻不容緩、必須面對的議題。

國家災害防救科技中心所建置的「氣候變遷災害風險調適平台」（https://dra.ncdr.nat.gov.tw/）即指出，臺灣地處環太平洋地震帶，也位於西北太平洋地區颱風侵襲的主要路徑上，「高災害風險」成為這座島嶼的潛在基因，再加上地質脆弱、山高水急、蓄水不易，以及都市化造成的人口集中、土地密集開發等特性，使得過往只要發生天然災害後，均會造成巨大的損害；依據1958至2021年天然災害的統計數據與分類可知，臺灣的天然災害與全世界趨向相近，颱風災害占66%，水患／水災占22%，地震災害占8%，其他災害類型占4%，其中「極端強降雨颱風」除了是造成臺灣社會與經濟巨大災損的主因，也是臺灣民眾難以磨滅的慘痛記憶，例如：2009年的莫拉克颱風、1996年的賀伯颱風、1987年的琳恩颱風、2001年的納莉颱風、2008年的辛樂克颱風等……，物理環境（如：建築物）能夠藉由時間重建，然而因災害形成的心理恐懼、創傷與傷痛，卻是非常難以復原。

也因此，「災前預防」與「災後重建」雖然涵涉面向不盡相同，但其目標卻是一致的——如何讓我們的社會與家園更加安全？如何使災害損失降低？又如何更快速地完成災後重建的工作？以此，《安全的家園，堅強的社區：天然災害後的重建手冊》一書的翻譯出版，本質上即具有非常積極且高度目標性的目的，誠如譯者群的序言所說：當氣象事件愈來愈趨向極端化，並愈來愈可能伴隨複合性的災害，災害造成衝擊的不確定性升高，連帶會使得災後應變、復原、重建的問題更加複雜（頁viii），臺灣做好準備了嗎？是否有足夠的案例運用與經驗傳承，能在發生災害的當下有效率地、有條不紊地執行相應的對策？這確實是在本書出版的彼時（2012年）難以被忽視的事實。

本書主要聚焦於災後應變與重建方面，並以時間軸的方式，展開了從初期應變、評估與決策、重建等不同階段，可能遭遇的狀態、難題或整合策略，一一進行探討。例如：在重建階段中，在制度、財務、社區參與、重建途徑、風險管理等面向如何循序漸進？又如何橫向整合？書中皆都有專章的探討。而本書之所以能夠成為決策者的一本指南，最重要的原因在於作者與譯者認為：這些策略面的實務探討，最終都仍然要回歸「評估與決策」，即這些不同面向的執行成果、成效，都必須要建立反饋的機制，提供決策者確立或重新評估重建政策適切性與時代性的參考，這也讓內容的「探討」更積極地成為足以讓臺灣社會更加與時俱進、更加與國際接軌的基礎。

本書共有26章，其中與社會福利最為相關的，莫過於第4章「誰得到住宅？住宅重建的社會面」及第8章「基礎建設與服務輸送」兩個章節。第4章談的雖然是災後住宅的重建議題，但實質上也涉及了災後救助資源的有效分配，以及如何落實在「公平」一詞所涵涉的概念裡。譯者指出：「災後住宅救助計畫經常引起公平性的問題，不僅在受災者之間，也在受災群體與具有類似需求的非受災家戶之間」（頁120），這個「分配難題」，牽動著災民乃至於整個社會在災後的心理復原，如何避免因資源不均造成的社會分裂？關鍵在於政府如何制定「標準」——反映政府的目標和社會的價值。因此，我們可以看見世界上不同國家在災後應變、救援與救助上的殊異，這種殊異不代表正確或錯誤的價值判斷，而是必須更加細緻地看見不同地域、文化下的差異表現；因為所有災後救助的本質，都是為了幫助受助者解決災害相關的問題。

基礎建設與維生系統的修復，也是災後重建階段格外重要的項目；災民在有了暫時的棲身之所後，另一個迫切所需的，即是電力、自來水、瓦斯、交通網路或運輸系統乃至於醫療體系、社工等服務輸送。譯者亦提到，災後要全面性地恢復這些服務並非一蹴可及的任務；同時我們也發現，基礎建設的修復，相較於住宅重建而言，往往需要多上好幾年的時間，而且不僅是天然災害，其他常見的人為災害亦如是（如：山區道路因風災而坍方中斷，必須耗費幾年甚至十幾年的時間才能正式搶通；因地震造成的鐵路中斷，也需要花費更長久的時間修復線路、測試安全性後始能復駛），也因此，「資源分配」的議題，同樣與政府或決策者對受災地的理解，以及是否具有妥善且具前瞻性的評估，還有部會之間跨單位的協調、合作能力與效率有關。

從上述兩章提及的住宅與基礎設施的災後重建來看，近年來對於「韌性社區」、「韌性國家」的強調與呼籲，更顯得其來有自。我們首先必須先將所謂「受災地」的區域範圍，劃分為數個「社區」的組成，並以社區為單位，提升其災害容受力，除了物理環境能夠承受災害衝擊，也能快速反應並自災害中復原，進而降低社會成本的投入，或能讓這些社會資本深入其他更需要救助的區域或族群。

天然災害的發生雖然難以預測，但「有備無患」仍然有它的思維脈絡與價值，本書雖看似以災後重建為主題，但也時刻提醒政府及決策者建構並維持穩定的社會環境、安全的生活場域的責任；而作為國家一分子的每個國民，在防災意識的建立之外，也應發揮互助的精神，才能讓在災後受傷的社會儘速復原。

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