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社會/科學

【書評】災後重建的教科書——《安全的家園,堅強的社區:天然災害後的重建手冊》

 上稿時間:2023/04/13   
撰稿人:洪羽璇     編撰:洪羽璇
【書評】災後重建的教科書——《安全的家園,堅強的社區:天然災害後的重建手冊》

「災前預防」與「災後重建」實質上是同等重要的,「有備」才能「無患」。

文/洪羽璇

地理位置的特殊性,除了讓臺灣具有地緣政治上難以被取代的地位,與一般社會大眾生活情境甚至生存更息息相關的是,頻繁的天然災害所造成的人身安全,以及這些災害對庶民經濟的衝擊與影響。而「重建」在災後往往成為被關注、討論,也是刻不容緩、必須面對的議題。

國家災害防救科技中心所建置的「氣候變遷災害風險調適平台」(https://dra.ncdr.nat.gov.tw/)即指出,臺灣地處環太平洋地震帶,也位於西北太平洋地區颱風侵襲的主要路徑上,「高災害風險」成為這座島嶼的潛在基因,再加上地質脆弱、山高水急、蓄水不易,以及都市化造成的人口集中、土地密集開發等特性,使得過往只要發生天然災害後,均會造成巨大的損害;依據1958至2021年天然災害的統計數據與分類可知,臺灣的天然災害與全世界趨向相近,颱風災害占66%,水患/水災占22%,地震災害占8%,其他災害類型占4%,其中「極端強降雨颱風」除了是造成臺灣社會與經濟巨大災損的主因,也是臺灣民眾難以磨滅的慘痛記憶,例如:2009年的莫拉克颱風、1996年的賀伯颱風、1987年的琳恩颱風、2001年的納莉颱風、2008年的辛樂克颱風等……,物理環境(如:建築物)能夠藉由時間重建,然而因災害形成的心理恐懼、創傷與傷痛,卻是非常難以復原。

也因此,「災前預防」與「災後重建」雖然涵涉面向不盡相同,但其目標卻是一致的——如何讓我們的社會與家園更加安全?如何使災害損失降低?又如何更快速地完成災後重建的工作?以此,《安全的家園,堅強的社區:天然災害後的重建手冊》一書的翻譯出版,本質上即具有非常積極且高度目標性的目的,誠如譯者群的序言所說:當氣象事件愈來愈趨向極端化,並愈來愈可能伴隨複合性的災害,災害造成衝擊的不確定性升高,連帶會使得災後應變、復原、重建的問題更加複雜(頁viii),臺灣做好準備了嗎?是否有足夠的案例運用與經驗傳承,能在發生災害的當下有效率地、有條不紊地執行相應的對策?這確實是在本書出版的彼時(2012年)難以被忽視的事實。

本書主要聚焦於災後應變與重建方面,並以時間軸的方式,展開了從初期應變、評估與決策、重建等不同階段,可能遭遇的狀態、難題或整合策略,一一進行探討。例如:在重建階段中,在制度、財務、社區參與、重建途徑、風險管理等面向如何循序漸進?又如何橫向整合?書中皆都有專章的探討。而本書之所以能夠成為決策者的一本指南,最重要的原因在於作者與譯者認為:這些策略面的實務探討,最終都仍然要回歸「評估與決策」,即這些不同面向的執行成果、成效,都必須要建立反饋的機制,提供決策者確立或重新評估重建政策適切性與時代性的參考,這也讓內容的「探討」更積極地成為足以讓臺灣社會更加與時俱進、更加與國際接軌的基礎。

本書共有26章,其中與社會福利最為相關的,莫過於第4章「誰得到住宅?住宅重建的社會面」及第8章「基礎建設與服務輸送」兩個章節。第4章談的雖然是災後住宅的重建議題,但實質上也涉及了災後救助資源的有效分配,以及如何落實在「公平」一詞所涵涉的概念裡。譯者指出:「災後住宅救助計畫經常引起公平性的問題,不僅在受災者之間,也在受災群體與具有類似需求的非受災家戶之間」(頁120),這個「分配難題」,牽動著災民乃至於整個社會在災後的心理復原,如何避免因資源不均造成的社會分裂?關鍵在於政府如何制定「標準」——反映政府的目標和社會的價值。因此,我們可以看見世界上不同國家在災後應變、救援與救助上的殊異,這種殊異不代表正確或錯誤的價值判斷,而是必須更加細緻地看見不同地域、文化下的差異表現;因為所有災後救助的本質,都是為了幫助受助者解決災害相關的問題。

基礎建設與維生系統的修復,也是災後重建階段格外重要的項目;災民在有了暫時的棲身之所後,另一個迫切所需的,即是電力、自來水、瓦斯、交通網路或運輸系統乃至於醫療體系、社工等服務輸送。譯者亦提到,災後要全面性地恢復這些服務並非一蹴可及的任務;同時我們也發現,基礎建設的修復,相較於住宅重建而言,往往需要多上好幾年的時間,而且不僅是天然災害,其他常見的人為災害亦如是(如:山區道路因風災而坍方中斷,必須耗費幾年甚至十幾年的時間才能正式搶通;因地震造成的鐵路中斷,也需要花費更長久的時間修復線路、測試安全性後始能復駛),也因此,「資源分配」的議題,同樣與政府或決策者對受災地的理解,以及是否具有妥善且具前瞻性的評估,還有部會之間跨單位的協調、合作能力與效率有關。

從上述兩章提及的住宅與基礎設施的災後重建來看,近年來對於「韌性社區」、「韌性國家」的強調與呼籲,更顯得其來有自。我們首先必須先將所謂「受災地」的區域範圍,劃分為數個「社區」的組成,並以社區為單位,提升其災害容受力,除了物理環境能夠承受災害衝擊,也能快速反應並自災害中復原,進而降低社會成本的投入,或能讓這些社會資本深入其他更需要救助的區域或族群。

天然災害的發生雖然難以預測,但「有備無患」仍然有它的思維脈絡與價值,本書雖看似以災後重建為主題,但也時刻提醒政府及決策者建構並維持穩定的社會環境、安全的生活場域的責任;而作為國家一分子的每個國民,在防災意識的建立之外,也應發揮互助的精神,才能讓在災後受傷的社會儘速復原。

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洪羽璇
圖像設計師、廣告行銷專業,曾擔任國際品牌之專案企劃,擅長專案管理。目前為自行創業,擔任數位工作室負責人。