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節水政策與水資源定價策略之研究

節水政策與水資源定價策略之研究

  • ISBN/ISSN:9789860510720
  • 出版單位:經濟部水利署
  • 開數:A4
  • 版次:初版
  • 價格:定價$500

書籍介紹

台灣地區年雨量不少,但受地形及季節性之影響,可用水量並不豐沛,近年來由於蓄水設施建設遇到瓶頸,及各項用水之激增,水資源已有不足之現象,再加上全球氣候變遷之影響,使得形勢更加嚴峻,因此有必要謀求創新的節約用水政策及推動策略。
在所有節約用水策略中,經濟工具是廣為世界各國採用的策略選項。然而影響水資源價格的因素與政策工具眾多,雖然水資源經濟領域長久以來不乏相關研究,但從未建立系統性的水資源價格體系,導致定價往往缺乏整合性與調和性。其次,歷來探討定價方式以及節水效益的評估模式,無論在方法論或實證過程,皆存在改善空間,因此有必要重新檢視並建立理論與實務兼具的定價機制。
在研擬水資源政策時,有效掌握政策之直接與間接影響,為決策過程不可或缺的重要資訊。然而過去利用「用水量減少」來衡量節水效益的方式,不僅容易忽略釐清節水效益的來源、層級、驅動力與其他影響因素的重要性,更無法考慮消費者福利及經濟體系的影響。為了能同時評估產業與國家層級的節水效益,以及節水策略對產業與總體經濟之影響,必須採取適當的評估方法。因此本計畫透過國內外節水政策與措施的彙整與盤點,分析水資源政策工具之特點與問題,在建構節水效益評估模型,探討節水價格工具設計之節水成效與影響,最後根據前述分析內容提出水資源定價與節水配套措施建議。
二、工作內容
因此本計畫優先蒐集並研析國際節水政策、策略與配套措施,並同步彙整節水效益評估方法,結合策略、配套措施與評估方法,作為我國設計水資源定價策略與評估模式建立之參考;接著盤點國內現有水資源定價相關配套措施並與國際作法進行比較;接著釐清評估目的、策略選項、以及對節水效益內涵之定義,再據以建構我國水資源定價模型、節水效益計量模型以及產業影響評估模型,依據前人研究成果所得結論,評估模型規劃以可計算一般均衡方法為主體;接著針對國內考量的各種節水策略(如耗水費、水價調整等),在系統性的考量下設計配套情境,並據以進行模擬評估,評估內容包括產業及國家節水量、產業產值、總體經濟之影響;最後依據國內現況、國際作法及評估結果研提我國節水策略與配套措施。
三、重要結果
根據第二章「國外節水之政策、工具與配套措施」彙整結果,節水政策工具可概分為「直接管制工具」、「經濟誘因工具」以及「市場交易工具」等三大類,歐盟、美國、日本、英國及中國等國在抑制用水量攀升時,「水價調整」仍為主要且必要之手段,與此同時,亦須配合其他管制與經濟工具,如水權費、水源保育與回饋費、自來水價、水污染防治費及耗水費、用水許可與總量管制等,以及其他配套措施(包含水資源多元化、降低漏水率及鼓勵節水設備之創新等),才得有效達成節水效益,使水資源得以永續發展。
而水資源價格工具無論在定價原則、價格體系、定價模式乃至在氣候變遷下可供水量不確定對定價之影響等多重層次的問題,則需要採取的不同的定價模式解決,例如在追求效率與社會福利的前提下,邊際成本定價為最適當的方式,但邊際成本定價無法涵蓋所有供水成本,這對於基礎設施投資龐大的供水事業而言,無異在財務平衡上產生衝擊,換言之,就供水事業觀點,平均成本定價更能滿足反映成本的需求。
無論平均成本或邊際成本定價,在考慮到未來供水不確定因素時,若未能將水資源的稀少性及其產生的稀少性地租納入價格體系,則無以反映有限資源的價值並透過價格訊息抑制過度使用及浪費的情況。面對全球氣候變遷的影響,國內各地洪澇及旱象不斷、降雨變強且日數減少、豐枯交替頻繁又加劇、溫度與海平面年年上升等極端氣候越發頻繁,導致我國於供水穩定度雪上加霜。在「國家氣候變遷調適政策綱領」框架下,國內水資源領域將以追求「在水資源永續經營與利用之前提下,確保水資源量供需平衡」為目標,因此除了「需求管理」導向外,水資源管理策略更應由短、中、長期強化求取水資源供需平衡的策略與措施,以使水資源得永續利用。
根據國際各國之經驗可知,價格工具乃為目前有效抑制用水需求量攀升的主要方法;然面對諸多目的各異的其他管制與經濟工具,需要良好的設計與區隔以收節水之效,例如多元化水資源發展、水權費、水源保育與回饋費、水污染防治費、耗水費、用水許可與總量管制等。目前我國正在推行的節水政策,除將水價合理化外,「耗水費」乃為近年重點政策之一,透過對大用水戶課徵稅收,有效減少高耗水性產業(如農、工業等)的用水量。配合價格工具的展開,為進一步促成節水成果同時降低產業因價格工具帶來的成本壓力,亦透過輔導各產業設置節水設施,提升用水效率,拜科技發展所賜,節水輔導工作已有效改善產業用水效率。
在觀察眾多節水政策與措施後,本計畫針對國內正在推動的兩大價格政策,即「課徵耗水費」與「水價調整」,進行政策影響評估。利用本計畫建構之單國動態可計算一般均衡模型,得到數項結論:
(一)在目前耗水費規劃下,產業自來水用戶平均單位水價將增加1.23%,在不考慮減徵情況下,產業自來水用水量將減少0.13%,換言之,透過整個經濟體系反映出來的產業自來水價格彈性大約為-0.11。
(二)若將耗水費造成之平均水價漲幅,改以均一性的同幅調漲所有用水人水價,則水價漲幅對於節水總量效果有限,約為0.03%,顯然水資源價格策略或機制設計的差異,所能創造的節水效果應有不同。
(三)由於水價調整全面性影響所有產業,與耗水費排除特定對象(機關、學校、醫療等)且僅針對大用水戶之作法不同,因此對產業之影響,需視產業用水特性而定,例如就自來水用水比例高達八成,且用水量平均分布於四大級距的住宿服務業而言,全面性調漲的水價,會較特定對象的耗水費影響(指節水效果)更大。
(四)水價調漲對多數產業產值之影響相當微小,但其影響的產業類型與耗水費稍有差異,例如對食品、飲料及民生消費服務類型之產業而言,水價的調整顯然比耗水費更易帶來衝擊。
(五)耗水費對整體經濟之衝擊有限,起徵年對實質GDP之影響為0.0009%,約為1.45億元,整體經濟之水資源生產力約為0.007,意指若透過耗水費,每節約1%的水資源,須付出0.007%之GDP。
四、政策建議
(一)政策工具的整合運用需要系統性考量,近來,水價調整與耗水費接獲推動,未來經濟誘因工具或可成為重要的節水政策工具,但包括區段價格決定機制、耗水費收入的運用等,為影響節水效益的重要因素。根據本計畫評估結果,擴大級距差異的水價,其節水效果優於平均調漲,惟對於產業之衝擊亦甚,故需要搭配產業節水獎勵與輔導、回收利用技術導入、甚至離峰水價等措施,以降低產業衝擊。
(二)長久以來國內公私部門皆投入相當人力、物力進行節水技術輔導,但由於水價偏低、缺乏技術提升誘因及技術創新效果有限等;因此,除了持續技術輔導工作外,未來應研擬創新性的需求面管理措施,例如水足跡管制、訂定水資源密集度效率標竿、規範用水效率改善率等行政管制措施。
(三)過往研究皆將水資源的使用定位於傳統的水資源需求分析上,但水資源提供的清潔、養護植被景觀、微型氣候調節、維護生態環境等功能,亦帶來人類效用的滿足,不再只是被當作商品般消費,而是因為利用了水資源所創造的服務才對效用產生貢獻,這種衍生性的水資源服務需求與其價值,應該重新被界定與衡量,才能在節水政策的研擬過程中提供正確的訊息。
(四)為了強化水資源管理目標之達成,可參考OECD(2015)水資源管理原則,首先診斷水資源發展目標與現況之缺口,再建立水資源管理策略滾動檢討機制,讓所有的政策與措施往永續發展的願景邁進。
(五)目前我國自來水水價公式為了反映供水成本,除水源保護費用外,為考慮未來營運所需與物價變動,成本項中特別增加「未來營運發展」,為了因氣候變遷影響水文環境,在公式中增加「因應災害準備(含推動節約用水措施)」,然而因此兩項科目之範疇尚未釐清,故水價公式在檢討時,必須特別注意重複計算問題。
(六)依我國水利法施行細則的規定,僅訂定水權費之徵收起點為按「水權狀記載之引用水量」,並未明定其費基為何。本計畫建議未來水權費之費基訂定應視水權人是否裝置量水設施而定;無量水設施者以核發的水權量為準,反之則以水權人的實際用水量為準。
(七)耗水費針對大用水戶課徵,目的為透過以價制量的方式達到節水目的。自來水水價同樣能透過提高級距間水價差額,達到相同效果。然兩者最大的差異:前者課徵標的包含各種水源,可涵蓋未受自來水價、水資源保育回饋費或溫泉取用費規範的用水量,惟重疊涵蓋的部分仍有重覆課徵之虞,須整併或清楚劃分;其二,水價調整係基於自來水事業供水成本之考量計算,並不以節水為目的,耗水費獎勵節水措施以及收入專款專用於節稅技術開發等特性,皆為水價調整無法達成之效益,基於此,兩者依目的劃分清楚尚為可行。
(八)水源保育與回饋費是基於受益者付費和受損者得償的原則課徵,目的在於保育自來水水質水量保護區。水源保育與回饋費最大的問題是費率訂定的原則未釐清;另外,費額收入的使用是否和保育自來水水質水量保護區的精神相符也是需要再深入探討的癥結。
(九)水污費和污水下水道使用費係針對水資源使用過後的廢污水課徵,採用的污染者付費原則。但依照水污費規劃的逐步擴增徵收範圍而言,目前水污費課徵對象僅包括畜牧業之外的事業和工業區專用污水下水道系統,與污水下水道使用費並未重疊。未來水污費的課徵範圍若持續擴增至公共污水下水道時,則和污水下水道使用費恐有重複課徵的狀況產生。

分類

其他詳細資訊

  • 適用對象:成人(學術性)
  • 關鍵詞:節水政策,水資源定價策略
  • 附件:無附件
  • 頁/張/片數:210

授權資訊

  • 著作財產權管理機關或擁有者:經濟部水利署
  • 取得授權資訊:聯絡處室:經濟部水利水保育事業組 姓名:林杰熙 電話:02-89415081 地址: 新北市新店區安和路3段76號