書籍介紹
摘要
一、緣起
隨著極端氣候的影響日益顯著，水庫集水區每逢暴雨發生大規模土砂災害的現象愈形頻繁，而國人生活與經濟發展對環境資源之需求與競逐，使得水庫集水區土地利用及水源污染的問題，也成為水庫集水區保育刻不容緩之工作。
由於水庫集水區工作乃事關民眾生命財產、國家環境與生態資源永續發展之基礎建設，因此水庫集水區保育實施計畫內容涉及跨部會權責事項眾多，相關保育工程及經費投入時，亦須依循「公共建設計畫經濟效益評估及財務計畫作業手冊」、「水利公共建設之經濟效益評估及財務計畫評估手冊」(草案)之原則，進行經濟效益評估及研提財務計畫，以確保保育計畫之可行性。
然而，過往相關保育計畫研提經濟效益評估與財務計畫時，往往對於效益項目、效益評估方法以及成本效益計算過程無法充分掌握，導致忽略保育計畫的重要效益，也因此長期缺乏累積基礎參數資料而使得保育工作的效益難以計算。
為了釐清水庫集水區保育工作可能產生的成本與效益，針對國內保育計畫選擇適當的成本效益評估方式，明確定義計算方式使評估工作可移轉保育計畫承辦人員並具備可操作性，本計畫重點工作為研擬水庫集水區水環境保育經濟效益評估暨財務計畫作業手冊，作為各水庫管理單位於未來研擬相關治理計畫之參考。
二、工作內容
據此，本計畫之工作首先為針對水環境保育之工作項目進行盤點以確認研究的範疇；接著結合各國所提出因應氣候變遷的行動綱領以探究各國於氣候變遷行動綱領的內涵與水資源環境的實施策略，並探討我國相關機關(如環保署與國發會)對於氣候變遷所規劃之水資源環境策略與措施；緊接著透過我國集水區保育實施計畫之執行經費、績效指標與執行成果檢討我國於水庫集水區水環境保育計畫存在之問題，亦透過國內外績效評估準則之文獻彙整，挑選其評估指標之彙整與篩選原則，以建置我國水庫集水區水環境保育總體經濟效益評估之指標，並作為後續採行之績效評估基準。
此外，本計畫業已探討我國水環境保育財務計畫與跨域加值之問題，釐清財務計畫與跨域加值作業手冊之主要目的與功能，鑒於國發會目前已終止「跨域加值公共建設財務規劃方案」，加上水利建設是為社會福祉與環境永續經營，屬於公共安全之政府出資計畫，無法以跨域加值方案與自償性等指標進行評估，因此在徵得水利署主辦單位同意下，本計畫研擬之水庫集水區水環境保育經濟效益評估及財務計畫作業手冊中並不納入跨域加值之內涵。
最後，為了說明操作手冊之計算流程與可操作性，本計畫以「新店溪上游流域保育治理及區域穩定供水綱要計畫」及「國土保育計畫之石門水庫集水區保育實施計畫」為例，進行經濟效益評估，另外亦協助編撰「前瞻基礎建設-水環境建設」財務計畫之相關章節，以利該計畫順利推展。
三、重要結果
(一)國際水環境保育經濟效益評估著重穩定供水、水質確保與生態維護
透過蒐集國外水環境保育經濟效益評估相關文獻，由文獻背景、評估目的、評估方法、成本效益項目與評估結果等層面綜整，得知歐、美國家較著重於水質與健康影響之評估，並因流域之水文及人文社會特性而存在差異。例如對於流域內人口稠密且生活圈發展成熟之效益評估，會較注重休閒活動、飲用水標準、健康效益、河岸景觀與房地價值之評估；對於以農業發展為主之流域，則重視農漁業安全(食用的魚和貝類)、水質改善及污染排放標準之產業效益；對於水資源缺乏的流域，則關注缺水的衝擊與因應缺水措施所需付出的代價；而生態與生態多樣性效益則是普遍存在的評估項目，惟進行生態效益評估需要龐大的基礎生態調查資料，故通常需要持續性的基礎資料累積才可能完成一個流域的生態效益評估；至於台灣較常面臨的危及生命財產之土石災害，則較少國際文獻進行評估。
(二)氣候變遷加深水環境變化風險須於經濟效益評估中考量
除蒐集與彙整國際文獻於水環境保育經濟效益評估目標、效益與成本項目等，更納入前述美、歐盟、日本與我國所提出的【氣候變遷行動綱領】釐清各國的對於氣候變遷脆弱度較高之部門提出所對應的應策略與政策。 顯然全球水資源稀缺性日趨嚴重及氣候變遷、人口成長、都市化程度增加與水資源分配不均等現象，已強烈地為未來水環境創造不確定性因素，水環境保育工作須更審慎看待。而經濟成本與效益正因為外在環境的風險，而處於高度的不確定性中，例如強降雨的頻率與強度正逐年出現超出經驗值的現象，對於集水區保育成效、流域內水利設施的耐受程度、流域沿岸淹水的機率與嚴重程度都帶來極高的挑戰，而對於前述因子的難以預測，也讓需投入的資源、成本、及可能獲致的效益變得難以預估。為掌握此類不確定性帶來的影響，經濟效益評估中應盡可能將氣候風險造成的直接衝擊，如強降雨的變化區間，納入成本與效益區間評估。
(三)完成「水庫集水區水環境保育經濟效益評估暨財務計畫作業手冊」說明評估方法與步驟
為撰擬「水庫集水區水環境保育經濟效益評估暨財務計畫作業手冊」，本計畫透過七大工作流程，重新建立水庫集水區保育經濟效益評估方法，分別為盤點國內外保育實施計畫、界定成本與效益項目、針對工作項目之成本與效益提出適當評估方法並建立相映基本資料、針對成本與效益之加總方式與整體經濟效益之評估結果提出指標設定與計算方式、最後針對使用之參數進行敏感度分析。
水庫集水區保育計畫是以集水區水土保育、確保人民生命財產、改善生活環境並維護經濟活動為目的。由於集水區保育屬跨地域、跨部門、跨機關之整合性治理工作，計畫完成後之效益涵蓋層面廣泛，若依效益歸屬及產生方式加以分類。此處效益是指公共建設期間與運轉使用後，對整體社會產生的效益。依循The Economics of Ecosystems & Biodiversity (以下簡稱TEEB) 可依是否為計畫主要目的，分為直接效益與間接效益；再依效益歸屬的對象，區分為內部效益與外部效益。過往保育計畫之經濟效益評估大多以直接成本與直接效益為主，較少提出間接成本與效益之計算。為此，本計畫針對間接成本與效益蒐集相關研究，研提評估方式並簡化計算流程，以作為後續保育計畫評估參考，惟間接成本與效益評估大多需要基礎資料或調查資料以支持相關參數所需，在缺乏符合範疇且完整的資料下，仍難以在短期內提出評估數據。
於是，本計畫依循「公共建設計畫經濟效益評估及財務計畫作業手冊」、「水利公共建設之經濟效益評估及財務計畫評估手冊」(草案)之原則，完成「水庫集水區水環境保育經濟效益評估暨財務計畫作業手冊」說明評估方法與步驟，手冊內容如下圖所示。
資料來源:本計畫撰擬
該手冊首先提示經濟效益評估與財務計畫編制流程，期能讓評估者可依步驟完成評估工作。至於效益部分，可分為經濟效益評估與財務計畫兩部分，惟在水庫集水區政府出資執行的公共建設計畫是以公眾利益安全為優先，故於著重於水庫集水區水環境保育經濟效益評估，效益的類型亦分為可量化與不可量化兩類。針對每項效益項目提出效益來源、計算公式與參數建議參考值，以協助評估者理解效益計算方式並取得所需資訊。
(四)依據作業手冊步驟完成兩個保育計畫經濟效益評估案例並進行校驗
本計畫以「新店溪上游流域保育治理及區域穩定供水綱要計畫」及「國土保育計畫之石門水庫集水區保育實施計畫」為例，進行經濟效益評估，另外亦協助編撰「前瞻基礎建設-水環境建設」財務計畫之相關章節，以利該計畫順利推展。
兩案例由於近期流域內保育重點工作、產業、人口、上游集水區土地利用型態皆有差異，故效益評估項目略有不同，兩者評估項目差異如下表所示。
項目案例一
國土保育計畫之石門水庫集水區保育實施計畫案例二
新店溪上游流域保育治理及區域穩定供水綱要計畫
直接成本1.年利息
2.年償債基金
3.年稅捐保險費
4.維護管理費
間接成本1.保育相關工程之環境成本
直接效益一、延長水庫壽命
1.土砂防止減少水庫淤積效益
2.土砂防止增加水庫庫容效益
3.避免新建水庫成本
二、降低缺水風險
1.降低污水處理成本
2.降低原水處理成本
四、降低災害損失
1.保護流域內公共設施
2.土沙防止減少崩塌地處理
間接效益一、延長水庫壽命
1.避免新建水庫造成之環境與生態成本
二、降低缺水風險
1.維持用水產業之經濟活動
2.維持穩定供水
3.維持發電設施運轉
三、保障生命財產
1.維持人民生命財產安全
2.降低水污染造成之健康損害
四、減少災害損失
1.保持區內道路暢通提供遊憩觀光
2.保持區內道路暢通維護產業活動
五、維護生態環境
1.涵養水源
2.減碳固碳
3.改善流域沿岸房價與地價
4.提供流域沿岸景觀價值
5.維護流域沿岸環境與生態
6.提供休閒活動場所
「國土保育計畫石門水庫集水區保育實施計畫」以延長水庫壽命確保穩定與安全供水為目標，以保育及永續經營的概念接續「石門水庫及其集水區整治計畫」完成階段任務的大任，故於國土保育計畫石門水庫工作項目分為五大項目如土地使用管理、水庫集水區保育、水質監測改善、土地使用與環境生態與保育防災教育宣導為執行的項目以及執行單位，從民國105年執行至民國107年執行共計3年的時間。
石門水庫保育計畫之工作項目及其對應之效益包括：【土地使用管理】可產生效益評估項目如保障生命財產、維護生態環境與其他效益；【水庫集水區保育】則產生延長水庫壽命、降低缺水風險(維持穩定供水)、保障生命財產、減少災害損失、維護生態環境與其他效益；【水質監測改善】則以降低缺水風險(維持穩定供水)、保障生命財產為效益評估項目；【土地使用與環境生態、防災監測】則產生降低缺水風險(維持穩定供水)、保障生命財產、其他效益；【保育防災教育宣導】的效益項目則主要是以降低缺水風險(維持穩定供水)、保障生命財產與其他效益。
該計畫之總投資經費共計723,487仟元，其投資經費來源屬編列於例行性預算(水資源作業基金或公務預算)。經評估，該計畫自執行期間至完工後25年經濟年限內所產生之經濟成本計約3,038,570仟元，皆來自直接成本；期間之經濟效益共計13,025,882仟元，其中8,575,723仟元為直接效益，餘額則為間接效益。此案益本比約為4.29。
「新店溪上游流域保育治理及區域穩定供水綱要計畫」，目的為減緩新店溪上游集水區受到嚴重天然災害造成土砂災害、山坡地崩塌與原水濁度飆升等影響供水的狀況，透過四大工作項目如建立流域災害監測預警系統、集水區保育治理與管理、河川規劃治理與非工程措施以及建構高濁度因應處理及備援能力，從民國104年執行至民國110年執行共計7年兩期的時間執行。
此案之工作項目及其對應之效益包括：【建立流域災害監測預警系統】可產生效益評估項目如降低缺水風險(維持穩定供水)、保障生命財產；【加速集水區保育治理與管理】則產生延長水庫壽命、降低缺水風險(維持穩定供水)、保障生命財產、減少災害損失、維護生態環境與其他效益；【加強河川規劃、治理與非工程措施】則以保障生命財產、減少災害損失、其他效益為效益評估項目；【建構高濁度因應處理及備援能力】則產生降低缺水風險(維持穩定供水)。
該計畫之總投資經費共計7,095,328仟元，其投資經費來源屬編列於例行性預算(水資源作業基金或公務預算)。經評估，該計畫自執行期間至完工後25年經濟年限內所產生之經濟成本計約30,160,406仟元，皆來自直接成本；期間之經濟效益共計80,277,161仟元，其中3,515,182仟元為直接效益，餘額則為間接效益。此案益本比約為2.66。顯然新店溪上游之保育總效益中以間接效益占比較高，此與石門水庫情況不同，主要是前者因保持區內道路暢通所創造的遊憩觀光效益與流域沿岸景觀價值而產生了顯著的效益。
四、政策建議
(一)應長期累積基礎參數資料以使保育工作的效益得以估算
本計劃在建構經濟效益評估方法時，為取得參數資料而彙整國內相關研究，結果發現對於集水區保育工作之基礎本土資料建構仍顯不足，特別在水利工程之環境與生態成本、健康損害函數、流域內產業活動、流域內房價與水岸景觀之關聯、環境與生態效益與土砂防止之關是等間接效益部分，因此建議應長期分階段累積基礎參數資料，以確保保育工作的效益能適當的被反映。
(二)篩選保育計畫之成本與效益項目時應避免重複計算
為盡可能提供評估者所有可能的效益項目評估方法，本計畫編撰之作業手冊將可能產生的效益項目及其計算方式皆羅列於內，但評估者在實際評估過程中，必須針對保育工作目的與實際成效，篩選適合個案之項目進行評估，並避免項目間重複計算的情況。為降低重複計算的可能性，本計畫於作業手冊中亦提示可能產生重複計算的選項，必建議擇一計算即可，篩選的原則則是以成本較小、效益較大者計之。
(三)可依受益者付費精神建立集水區保育效益共享者分擔保育成本機制
集水區保育必須長期且持續投入，為使集水區保育工作能達到永續目標，財務機制之建立為迫切需要改善的重點。國際上利用集水區保育基金等機制為常見的做法，基於受益者付費原則，讓享受保育效益的關係人，能透過財政或金融機制，共同負擔保育成本，減輕財政負擔並使保育工作得以永續經營。為長久計，建議可針對此項議題再進行深入研究。
分類
其他詳細資訊
- 適用對象：成人(學術性)
- 關鍵詞：水庫集水區水環境保育，總體經濟效益，財務計畫
- 附件：DVD
- 頁/張/片數：342
授權資訊
- 著作財產權管理機關或擁有者：經濟部水利署
- 取得授權資訊：聯絡處室：經濟部水利署
姓名：林齊堯
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