書籍介紹
水資源，是動態的有限資源，也是國家的重要建設之一，與一國的整體經濟及國民生活品質有密不可分的關係，也是在近二、三十年來備受矚目的環境公益議題。 為了保護水資源，自來水事業依「自來水法」第11條規定申請劃定公佈「水質水量保護區」，並禁止或限制貽害水質與水量之相關行為，上開管制將限制人民對於該區域土地的利用，但同時也是為了確保水資源之保育與良好的水質水量，以及保障保護區下游人民財產生命安全等公益目的所必須。尤其近年氣候變遷影響，水源保育的工作愈顯重要，如何在水資源保育及人民權利維護上取得平衡，為水源保育重要課題。上述制度建立已有十餘年，因應相關外部法規變動、新興環保議題產生，宜有通盤、前瞻且同時符合水源保育需求之法規研究。爰藉由本計畫協助檢視國內各水資源保護區的現行制度與實務問題，並評估將來政府組織改造及相關外部法規可能造成的衝擊，預為研擬相關因應對策或研提修正方向，以利水源保護相關業務推展。
水資源的保護與管制，與環境權有關。環境權是西元1960年代以後在歐美蓬勃發展的新興法學領域。此一學門，主要探討的是環境資源的公平與正義，以及環境資源如何進行有效率的利用與分配，如何貫徹「污染者付費」或「肇因者付費」的環境法原則，乃至於如何對環境資源的付費，例如對於空氣、水、森林、礦藏等生態資源系統付費，並以所收取的費用來進行自然保育。此一議題相當廣泛，也因各國對於自然資源所採取的態度而可能有不同的作法，目前最常見的案例是以對森林資源的使用費及將該收費作為回饋森林保育來做發展。至於水資源的保護與管理，本計畫選擇對日本、韓國、新加坡、以色列、德國、瑞士、美國分別進行比較研究與評析。首先，在劃設水源保護區域方面，有的國家的水源保護區劃設方式類似於我國，例如日本的水道法給予自來水事業向行政機關請求指定水源保護地域的法律依據；有的國家，例如韓國，則是將整個河流流域視為水源保護區域；有的國家則有不同的劃設方式，例如以色列，有農業部與水利單位的多階段行政處分而劃設，也有的是水利單位直接將重要水井劃設為保護區域；有的國家則配合全國國土計畫，例如新加坡，將有限的國土盡量劃設為水源保護區，並在將位於保護區內可能污染水源的相關土地利用行為遷往他區或以行政輔導的方式輔導民眾轉業。有的國家，例如美國，則是大量以行政契約的方式來與地主形成水源保護的共識。其次，在劃設水源保護地區時，德國的水利基準法並未明文要求如何劃設，但依該水利基準法導出了「最適管理」的要求，在實際劃設保護區時各邦多參考學術單位提出的「分級分區管理」建議，一般來說常分為三個不同等級的區域加以保護，鄰近水資源公物的周遭環境劃將設為核心區，禁止相關開發行為；沿著核心區的次級保護區容許對自然環境為一定程度的利用，例如形成遊憩區；最外環的保護區則容許對環境破壞程度較低的農業或產業開發，例如成立一定的農場或生態旅遊。而美國許多州的水源保護區也有類似作法。至於新加坡，則是配合國土計畫，在不同的分區中有不同的容許行為，例如水源保護區中，原則禁止任何開發行為，而在新加坡的特色─城市集水區中，則對人民的居住行為作出相關衛生要求，例如必須建置完善的下水道與污水處理等，因此新加坡也發展出類似分級分區管理的機制，例如當集水區與特定的保護區例如熱帶雨林的保護區重疊時，則禁止開發，在集水區內限制土地的利用例如不可飼養動物，又在周邊區域則限制建築物的密度，並將有污染工業或潛在污染特質的產業集中於非集水區。再者，各國對於保護區如何管理，規範的方法不盡相同，但普遍來說，都有嚴格處罰的立法先例可供參考，日本、新加坡都有將違反環境保護和管理法規等行政規範的污染行為視作刑事犯罪的傾向，而德國、瑞士對於過失導致的污染行為也都課與刑事處罰。上述國家也都要求污染水源者必須負擔高額的民事賠償責任。又以日本為例，主要是以排放標準及相關減量計畫作為管制的方式進行管制，而韓國、以色列、德國、瑞士則主要是在法規中抽象的要求民眾不可以有貽害水質的行為。比較值得注意的是新加坡在各個水源保護區的管理規則中，有抽象的規範禁止民眾貽害水質，也有具體的規範詳細要求人民不可在保護區內從事何種行為，其具體的程度甚至提到不可在水源保護區中移動植物、不可收集鳥巢、不可有任何商業行為等。行政單位依法劃定水源保護地域後，在外國法制上不必然伴隨著民事補償。以日本為例，日本有傳統的一般的損失補償及因為公共建設而為的公共補償，立法例上像韓國、新加坡、德國、瑞士等也都有提到類似的金錢補償。但比較特別的是：以色列的水法，規定當劃設水源保護地區後，人民可以對劃設行為提起訴訟，如果因劃設行為而遭受土地利用上的損害，則可以向特定基金訴請賠償。又在德國，水利基準法雖然提到劃設水源保護區後對於人民因此所受的損失應給予補償，並提到如果依水利基準法不予補償、但確實因為劃設保護區而導致人民土地利用的門檻提高，則可依土地法予以補償。但實務運作上，德國的法院發認為當然人民對水源保護區的劃定有「難以期待的困難或負荷」時，國家才有補償人民損失之必要。至於新加坡，則是為了進行水源保護，不惜動用大量金錢補償與行政輔導移轉或消滅可能污染水質的產業。最為有名的是養豬與礦業。新加坡在經過大量且遠高於市價的金錢補償同時輔導轉業後，目前已無養豬產業，在相關集水區也已停止採礦行為。另在行政單位依法劃定水源保護地域後，在外國法制上較少有類似於我國自來水法第12條之2第3項以下的「回饋制度」。在日本，部分的特別法例如在水源地域對策特別措置法的規範下成立水源地區對策基金，給予諸多的補償或生活再建措施，其資金來源主要為地方政府負擔，而受益者也分擔了特定的事業費，此類的課徵金性質在法律上應屬特別公課，另外日本對於水源保護地域的相關政策措施也會派遣專業的諮詢顧問協助政策執行與運作。而文獻顯示韓國在2009年後有類似於我國回饋機制的「生活支持計畫」，但此部分的規範只有大致提到可以利用受益者付費、舉債或管理上開費用的方式取得資金後成立基金，而基金運作的目的在增加人民收入、促進公益、及提升孩童教育，此部分的規範方式相較於我國自來水法第12條之2第3項顯得相當粗略。至於美國，則是以行政契約的方式結合多種稅務優惠、開發方式作為引導，實際達到了回饋當地居民、產業的效果。此外，瑞士、德國對於萊因河的跨國合作治理，經費共同負擔的運作方式與態度，也許也值得國內各縣市在面對跨縣市河川治理時仿效。
我國水源保育回饋制度的沿革，可以回溯至民國55年的自來水法。民國55年起，自來水法即在當時第11條賦予「劃定水質水量保護區」及相關禁止或限制行為的法源依據，又在84年起增加第12條之1關於稅賦減免，於91年時大幅度的修正了自來水法規範， 具體且重要的增訂項目例如在保護區內禁止或限制各種可能貽害水質水量的行為、擴張第12條之1稅賦減免優惠及其他關於自來水事業之經營細節，於93年時也在第12條之2增加了重要的「水源保育與回饋費(以下簡稱回饋費)」及相關運作制度，上開的立法進程，特別是關於「回饋」制度的運作，也是一種環境權利的限制及資源有效利用的分配問題。回饋制度從93年修法後運作至今，相關的監督與配套措施亦已完備，主管機關另以函釋整理了常見缺失及提報分類表等注意事項以供地方機關遵循，也是有效且值得贊同的指導作法。又相較於國外相關法制，當因一定的環境條件或劃設保護區導致人民財產遭受限制時，國外常見的是「補償」而非「回饋」，在我國則是除了補償之外還有一套國外少見的「回饋制度」。此種回饋制度也見諸於國內其他環境法規，例如依據森林法徵收的山坡地開發利用回饋金，以及空氣污染防治法、水污染防治法、土壤及地下水污染防治法所徵收的防治費等。上述所說的「回饋」，其理論基礎來自於我國司法院大法官釋字第400號解釋。在該號解釋中，將人民對土地利用遭受此種限制的情形稱為「特別犧牲」，又第426號解釋，則將以徵收回饋費或防治費並成立特定單位例如「基金」的運作方式，專用於補償受限制區域民眾或專供改善環境、維護健康等目的使用之作法，總稱為「特別公課」。在這些大法官解釋下，自來水法第12條之2的回饋費制度，因為具有前述專款專用與照顧受限制區域民眾、填補該區域民眾因特別犧牲所受不利益的種種特質，故回饋費在法律定性上當屬「特別公課」，這點也已經明確於自來水法第12條之2的修法理由中加以提及，將回饋費定位為特別公課，也將與傳統上經常利用的「現金補償、減輕稅賦、協議價購、以地易地、地方建設」、或新興的其他補償工具例如「不動產役權、發展權移轉、乃至於土地或環境信託」等制度在法律概念及相關體系上不同，但可相互為用。又在實際運作上，自來水法中關於「水源保育與回饋費」的課徵是在95年開始由中央主管機關委託自來水事業負隨於水費徵收，經相關統計結果，從96年起至106年間，主要之用途是用於該條第3項第1款即「辦理水資源保育、排水、生態遊憩觀光設施及其他水利設施維護管理事項」、第2款即「辦理居民就業輔導、具公益性之水資源涵養與保育之地方產業輔導、教育獎助學金、醫療健保及電費、非營利之家用自來水水費補貼、與水資源保育有關之地方公共建設等公共福利回饋事項事項」，以及第8款即「其他有關居民公益及水資源教育、研究與保育事項」。上開項目固然都是自來水法第12條之2所明文允許的用途，但本研究認為：因為此一回饋費具有專款專用之性質，而所謂專用，依據立法目的，應該是要與「受益者付費、受限者得償」之原則有關，且依第12條之2之文字解釋，應當是限於與「專供水質水量保護區內辦理水資源保育與環境生態保育基礎設施、居民公共福利回饋及受限土地補償之用」有關者始得為之，故目前於執行上較為常見之問題，均發生在是否專款專用，亦即是否不當使用水源保育與回饋費、或者將其誤用於與水源保育、回饋業務無關之項目上。此部分之爭議，除可藉由相關宣導使地方政府在作業上能具體參考主管機關訂定的「水源保育與回饋計畫提報分類表」外，也可藉由各專戶運用小組每年的內部查核作業，以及主管機關從外部進行全國性之抽查作業予以監督，若發現有違反自來水法規定之情事，皆請各執行單位予以改正，或將該等經費予以收回。除此之外，上開第2款規定之用途仍必須與「水資源保育有關之公共福利」或「因劃定水資源保護區而受限」者有關，否則即容易變質成為對個人且不具公益性質的直接補助，而失去立法之原意。又在該項第8款規定「其他有關居民公益及水資源教育、研究與保育事項」亦得使用回饋費，而法律文義上其他有關居民公益是否亦應與水資源教育、研究與保育事項方得動用？關於此點，本研究認為法律文義及體系、立法目的解釋上，應以肯定見解為是。又地方政府不應以自治法規訂定可能抵觸自來水法第12條之2意旨的規定，例如當地方政府以自治法規要求回饋費應如何運用，或規範至少應將一定比例的回饋費用於何種用途時，此時已經抵觸自來水法第12條之2法律保留的意旨，該自治法規應屬無效。此外，回饋費的徵收與水權費的徵收，應屬不同目的、用途亦有不同，將來若一併附隨餘水費徵收，並無重複課徵之疑慮。只是水權費的徵收可能與回饋費產生連動關係，因此開徵的時機與費率的調整，均建議依相關研究意見審慎為之。水源保育與回饋費若與其他環保法規規定的回饋機制重疊，以鳳山水庫為例，居住於該地區內特定里鄰的居民可能可以同時請領8至9項的回饋金。本研究認為，如果該回饋金的性質或用途相同，此時不應重複領取。最後，本研究認為，除了自來水法已有規定的項目例如健保、獎學金的補助外，其餘回饋費的支用，都不應變成直接發放現金給當地居民。蓋因直接發放現金可能使回饋金淪為救濟金，也容易喪失回饋金的制度目的並造成後續監督之困難。相較於國外相關法制，當因一定的環境條件或劃設保護區導致人民財產遭受限制時，國外常見的是「補償」而非「回饋」，在我國則是除了補償之外還有一套國外少見的「回饋制度」。此種回饋制度也見諸於國內其他環境法規，例如依據森林法徵收的山坡地開發利用回饋金，以及空氣污染防治法、水污染防治法、土壤及地下水污染防治法所徵收的防治費等。
在水質量保護區的管理上，管理自來水水質水量保護區的最主要法源依據，來自於自來水法第11條各項各款規範。而自來水法第11條在法律文義上運用了多種不確定的法律概念，且涉及環境資源的專業認定例如河川的自淨能力、污染、或排放標準、廢棄物等外部法規的適用，因此在「自來水法第11條自來水水質水量保護區禁止或限制事項補充規定」的規範下，連結了相關外部法規，例如引用關於水土保持法、山坡地保育利用條例及森林法、飲用水管理條例、水污染防治法等法規。在適用上必須一體多面，兼顧各法規間的相關行政函釋與司法實務見解。目前自來水水質水量保護區的劃設，是依據「水質水量保護區劃定、變更及廢止作業要點」第7點第1項為之，在法規上並未限制主管機關不得分階段公告，而劃設的範圍及管理方式上也沒有類似國外分級分區管理的規範。又依據自來水法第11條本文及「水質水量保護區劃定、變更及廢止作業要點」，是有可能作為將地下水源也劃設為保護區之法律依據。但如果同樣適用自來水法第11條第1項規定，則地下水例如湧泉等如何拿捏其劃設之保護區範圍是實務上的難題，可能對居民產生的衝擊也應納入評估範圍予以審慎考量。
另自來水法第11條第1項各款的文義上，污染性工廠的定義已經在補充規定第6點規範且依107年10月修正之最新解釋，在現行自來水法規範下，水質水量保護區已經排除設置污染性工廠的可能性。又文義上，第6款可考慮增加「暫置」之用字並由主管機關視情形介入管制；第7、8款則在文義上產生一定程度的重疊，將來可以考慮在重要取水口處都不以「營利」為要件，以此作為法規調和之方法並促進水源水質之保護；另第9款可考慮增加「修建」之用字。
又相較於外國立法例，我國在禁止或限制事項有較為詳細的例示規定，但罰則乃至於刑事處罰部分相關規範較少，在過去構成違反自來水法而遭移送並經法院判處刑事處罰者約僅有4至5例。此節將來若有機會，當亦可考慮就相關構成要件加以放寬、或將可能處罰的刑度提高，尤其應有類似於飲用水管理條例的行政罰手段。另外也建議將來修正第96條時應注意與刑法第190條之1間的法規調和問題。
本研究認為目前自來水法、飲用水管理條例都是水資源保護的重要法律規範，也各都是水源保護區域之劃設依據，自來水法第11條若搭配飲用水管理條例中飲用水水源水質保護區的管理，則法律體系上，我國也有類似於國外分級分區管理的機制。
至於水庫集水區部分，目前主要的劃設法源依據在水土保持法，且依水土保持法的規範在特定保護區內禁止任何開發行為，但卻無類似自來水法兼有補償及回饋等平衡權益的措施、沒有相應的罰責，造成有管制、沒強制效果的狀況，目前的現況是只能在「重疊管制」時，依水土保持法的其他外部法規例如自來水法、飲用水管理條例或者國土計畫法地38、39條規定予以解決。又因為水庫集水區欠缺中央目的事業的主管法令，而是藉由相關外部法令配合水土保持法既有規範、以及透過相關行政計畫例如「水庫集水區保育治理綱要」、「前瞻計畫」的方式來達到共管水庫集水區的目標。因而任何法令的修正或解釋適用，可能都會牽一髮動全身。因此在水土保持法修法之前，現行制度下只能透過其他法令組成防治之網路，待將來水庫集水區有制訂中央主管機關目的事業法規之可能性時，因為水庫之治理與自來水保護區、飲用水保護區有不同專業考量，故或可考慮基與自來水法、飲用水管理條例之保護區作出不同目的規範的區隔。
最後，鑑於自來水法的水質水量保護區與其他內政、環境、農業及政府組織等法規都有相互競合影響的可能。為促進後續研究，本研究整理國土計畫法中與自來水水質水量保護區有關的規範，發現國土計畫法中是以功能分區做不同的行為規範，將來法規適用上，以重疊管制的想法，自來水法與國土計畫法都應一併適用，至於當有違反國土計畫法上開使用管制規範者，將可由該管直轄市、縣（市）主管機關依該法第38條規定可能處以多樣的行政罰。又當有致釀成災害更處以相關刑事處罰。此種富有彈性的作法，或可作為將來自來水法、水土保持法檢討相關罰則時之參考。至於國土計畫法中有關國土保育費之開徵，應不至於與水源保育與回饋費形成重複課徵之關係。但應注意回饋費的利用如果是相同性質、用途目的，則民眾將不可重複領取。
在環境法規部分，開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準將形成自來水法的補充，當在水質水量保護區中有相關開發行為時應先通過環評要求。另放流水標準各表中對於在自來水水質水量保護區的相關排放項目均有最大容許限度的規範，此部分也是自來水法第11條第1項第4款的補充。至於廢棄物清理法及其相關規定，或可作為自來水法第11條第1項的定義條文，但實際運作上該法第8條可能成為垃圾「暫置」於水質水量保護區內的依據。本研究認為因為該法第8條並未排除基於自來水法、飲用水管理條例及水土保持法對於相關水資源保護區之保護，故從廢棄物清理法第8條亦可得出：即便有天然災害、重大事故或其他急迫之情事，仍不能將垃圾「暫置」於自來水水質水量保護區或水庫集水區之區域範圍內，但基於法律不溯既往的原則，倘若是將垃圾暫置在劃定自來水水質水量保護區前就已合法設置的垃圾掩埋場等機構，在相關行政法學原理的運作下，則可允許。
又土壤及地下水污染整治法及下水道法的規範可作為地下水源保護的補充手段。
最後，由於水資源的保育在工商發展越區發達的現代社會極為重要，除了以上述自來水法之規範劃定水質水量保護區作為保護手段外，目前國內也興起以環境信託作為水資源保育新工具的討論風潮。以環境信託取得的土地或不動產權利從事保育，在信託法及相關實際運作經驗上有其合理依據，但礙於現行法令解釋與運作，環境信託將在如何取得信託標的、以及稅務上產生相關疑慮。此部分共數百頁的研究資料與專家學者之意見均整理如光碟附件所示，並在本研究相關章節中予以補充論述。
分類
- 書籍分類 ：社會/科學
- 出版品分類：圖書
- 主題分類：
農業環保
- 施政分類：
環境資源
其他詳細資訊
- 英文題名：The Study of Water Resources Conservation, Compensation Institution and Reservoir Watershed Areas Governing Regulations in 2018
- 適用對象：成人(學術性)，成人(休閒娛樂)
- 關鍵詞：水源保育，水質水量保護區，回饋制度
- 附件：CD-ROM
- 頁/張/片數：240
授權資訊
- 著作財產權管理機關或擁有者：經濟部水利署
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姓名：吳依芸
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