書籍介紹
對直轄市及縣市政府目前財政概況、財政自主情形、財政紀律及其他面臨之重大議題等面向一一關心探究，研提整體性觀點，並提出10項結論與建議，請行政院參處，以供政府財政主管機關及各界參考，俾有助於解決財政城鄉失衡問題。
目次
壹、 題目：「直轄市與縣市政府財政城鄉失衡之探討」通案性案件調查研究1
貳、 通案調查研究主旨1
一、研究緣起1
二、研究目的1
三、研究範疇2
參、 問題背景與現況分析3
一、 問題背景3
二、 現況分析7
(一)地方政府財政概況7
(二)地方政府總決算歲入規模8
(三)104年至107年地方政府總決算餘絀情形9
(四)現行統籌分配稅款規定情形10
(五)中央對直轄市與縣市一般性及專案補助款分配方式15
(六)現行中央政府編列對地方政府之補助款規定情形20
(七) 99年至108年分配中央統籌分配稅款及一般性補助款情形22
(八)100年至108年直轄市及縣市政府普通統籌分配稅款及補助款情形23
(九)地方政府財政自主情形27
(十)財劃法修正沿革30
(十一)財劃法目前推動方向及情形37
(十二)財政部參酌101年行政院版重新檢討財劃法修正案37
(十三)現行財劃法與修法草案統籌分配稅款來源情形比較40
(十四)地方政府債務情形41
(十五)地方政府債務改善計畫及實際執行成果44
(十六)日本及美國財政調整制度53
肆、 研究方法與過程72
一、文獻蒐集及研析73
二、機關調卷73
三、專家學者諮詢79
四、舉辦分區履勘座談82
五、與主管機關進行座談83
伍、 研究發現與分析91
一、地方政府歲入概況91
二、地方政府歲出概況95
三、地方政府各年度餘絀與債務餘額104
四、地方政府開徵地方稅辦理情形106
五、 99年至108年中央統籌分配稅款及一般性補助款分配情形112
六、財政部對地方財政業務輔導情形113
七、減稅措施之影響與效益評估115
八、各地方政府調降房屋稅基、稅率致稅收損失情形及主管機關督促改善作為120
九、中央主管機關對於地方政府財務困窘原因分析125
十、中央對各地方政府可能發生財政破產之因應對策128
十一、各縣市政府編列超過一致性標準之社會福利支出 情形131
十二、地方政府虛列預算及改正辦理情形132
十三、各直轄市、縣市政府達預警項目或涉有財政紀律異常及檢討改進情形133
十四、中央主管機關對於激發地方財政自我努力之相關作為及具體成效134
十五、107年直轄市及縣市政府決算審核結果年報所指本案相關缺失139
十六、本院相關調查案件調查結果148
陸、 結論與建議156
一、財劃法自88年1月25日修正後，迄今歷20年有餘，地方政府體制已發生大幅變動，如直轄市由北、高2都增加為6都，餘則減少為16縣市政府。嗣政府基於時空背景不同與各地人口增長差異，為謀區域均衡發展，雖自91年起4度推動財劃法之修正工作，並以中央統籌分配稅款規模及其分配公式作為推動重點，惟因各地方政府對於中央統籌分配稅款分配指標意見歧異等原因，致該法迄未完成修正，對於縮減地方財政城鄉失衡確有不利影響。爰為求國家財政資源獲得合理之分配，政府允應正視各直轄市、縣市政府所反映問題，並妥為調合不同意見，持續積極推動財劃法之修法工作，有效調劑各級政府間財政失衡狀況，以期落實地方政府財政自主與自律之目的。157
二、104年至107年間，整體地方政府之自籌財源占歲出比率明顯下降，顯示地方政府財政自籌努力，未能跟上歲出成長。且前揭年度地方政府之人事費占歲出之比率居高不下，有3年度半數地方政府之人事占歲出之5成以上，加上人事費占自籌財源比率偏高，且部分縣市自有財源尚無法支應基本人事開銷，更遑論支應其他政務支出，對各項建設發展至為不利；另就支出結構檢視，一般政務、教育科學文化、經濟發展及社會福利支出等四大支出，占歲出之比重極高，且其中教育科學文化及社會福利支出占比有逾5成之情形，爰地方政府財政支出之僵固性嚴重，恐有影響其他施政需求之虞，政府允應加強督促地方政府杜絕寬濫支出，以改善財政困境。170
三、地方稅法通則91年12月11日公布施行後，迄109年3月31日止，雖有17個地方政府曾制定自治條例開徵地方稅，惟累計徵起稅額僅約112.7億元，且多侷限於土石採取、景觀維護等稅目，徵得稅額亦屬偏低；另，現行財劃法「財政努力分配指標」尚未將地方政府依地方稅法通則規定，開徵地方稅之努力納入，政府允宜將前開作為納入財政努力分配指標，以激勵地方政府強化財政自主努力之誘因，並落實地方稅法通則之立法目的。177
四、貨物稅係中央統籌分配稅款財源之一，惟近年來中央政府以環境保護及鼓勵民眾汰舊換新提升經濟景氣為由，藉由貨物稅條例之修法，調降汽車及空調設備之貨物稅。其中部分條文修正後，已造成貨物稅之實質減徵效應，惟並未設算彌補中央統籌分配稅款因降稅所減少之金額，且部分條文修法作業前，亦未確依規定完成稅式支出評估作業，容均有未洽。180
五、宜蘭縣及苗栗縣等2地方政府，分別於100年及101年因公共債務比率超過法定債限，依法需提出償債計畫，並於102年7月間分別經行政院核定，惟均曾因償債財源問題，而提出修正計畫，且完成債務改善期程冗長；另迄108年底，宜蘭縣政府之短期公共債務比率為37.12﹪、苗栗縣長期債務比率及短期債務比率且分別高達58.39%及67.36%，仍超出法定債限比率甚多。另公共債務法於103年1月1日修正施行後，增定債務超限預警機制，實施迄今計有新竹縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣及屏東縣等5地方政府，因達公共債務預警標準，依法提出債務改善計畫後，迄108年底公共債務比率雖均已降至預警標準以下。惟仍有屏東縣政府及南投縣政府於債務改善期程中，曾發生債務比率不降反升情形，爰財政部允應持續督促並關注前揭地方政府之公共債務變動狀況，以求儘速改正債務超限問題及避免公共債務達到預警標準情形再次發生。185
六、近年來各地方政府歲入歲出決算數呈現短絀之直轄市、縣市政府雖有減少，惟約三分之一地方政府有高估歲入預算情形，且該項違失集中於南投縣、雲林縣、嘉義縣及屏東縣等地方政府；又，104年至107年間，數地方政府亦發生資本支出保留比率超過5成情形，均顯示地方政府似有未核實籌編預算之嫌。是地方政府財務收支雖屬自治事項，固應由其本於自我負責精神辦理，惟中央政府仍應負落實對其等財政監督考核之責，以持續改善地方政府之預算籌編及執行作為。192
七、104年至108年間，各部會基於「補助款須於年度進行中，依評比結果確定分配金額」等原因，未依中央對直轄市及縣市政府補助辦法規定，相關計畫型補助款應於年度開始4個月前通知受補助地方政府之金額，由233億餘元，增加為351億餘元，所涉計畫案數亦由97案成長為135案，確已造成地方政府需於年度進行中辦理墊付或追加(減)預算之額外作業負擔，確有不妥。另，行政院雖於各機關編製109年單位預算案應行注意辦理事項中，規範要求中央各機關對地方政府補助經費，就全部計畫估列分配金額後，並於前一年8月10日前通知受補助地方政府之改善作為，允應落實並滾動檢討前揭改善作為，以期務實減輕地方政府之額外作業負擔。197
八、104年至108年間，各年度中央政府為期地方政府配合中央重大施政或政策之落實，針對各地方政府所獲分配之一般性補助款匡列一定數額，並指定用途方式之總金額約在76億餘元至100億餘元、占各該年度一般性及專案補助款總額之比率約在4.56﹪至6.22﹪間，相關金額與比率雖難稱偏高，惟部分項目已延續多年，且金額亦有上升情形；又，部分地方政府亦對一般性補助款指定用途之作法，存有限縮其等財源運用彈性之意見，爰中央政府除依現行指定項目程序機制處理一般性補助款之用途項目及金額外，允宜參酌地方政府意見，並檢討程序機制及相關業務項目是否有調整之空間，以尊重其等財政自主性。200
九、地方政府財政現況普遍不佳，整體自有財源占歲入約僅達7成，本應衡酌其財政狀況發放社會福利津貼。且主計總處雖就各直轄市及縣市政府編列超過一致性標準之社會福利支出(即超過現行中央法定標準、超過中央政策所定一致性標準、地方自行開辦福利措施且編列金額大者)，納入社會福利預警項目，並作為社會福利考核面向之扣分項目，惟22個直轄縣市仍均有前項缺失，104年至108年間，各年度編列預算總金額分別高達350億元、385億元、373億元、304億元及300億元。雖基於目前社會福利給付或補助之法令及政策，多屬最低之補助標準，惟主計總處及衛福部仍負有共同引導地方政府在施政兼顧財政負擔及社會公平正義前提下，合理調整現行非法定社福補助業務之責任。204
十、中央主管機關除應督促並協助地方政府增進地方財政努力，加強開闢財源，包括強化稅課收入之徵收、落實使用者付費、積極活化及開發資產等，以縮短地方財源與施政規模之差距，解決財政收入不足之問題外，亦可藉由分享地方政府開源績優案例經驗，協助開闢自主財源，以提升其等財務效能。210
柒、 處理辦法213
序言／導讀
序言
財政收支劃分法(以下簡稱財劃法)為中央與地方財政劃分主要依據，自民國(下同)88年1月25日修正公布迄今已逾21年，其間直轄市由2個增加為6個，各級地方政府財政條件雖有重大變遷，且近年來地方政府財政惡化情形日益嚴重，爰各界迭有修正財劃法之意見。惟因各地方政府對於中央統籌分配稅款分配指標之意見歧異，致前揭修法作為遲未能完成，造成地方財政資源長期存在分配不公問題，現有分配機制無法有效調節地方政府間財政失衡情形，形成資源集中於都會區之現象，不僅財政分配水平失衡更加嚴重，影響地方均衡發展，亦與統籌分配稅款確保地方財政自主之立法精神未盡相符。是以，為改善各地方政府財政惡化情形，如何籌謀協助解決方案，俾使各地方政府獲分配合理財源，以解決地方政府財政困窘沉疴，至關重要。
本院為了解目前地方政府財政狀況、財政自主情形，統籌分配稅款及一般性補助款分配之相關制度及法令規定有無不足之處？財劃法迄今未完成修法之原因？財劃法未來修法之重點及方向，是否能達成該法調節地方財政盈虛之立法目的？地方政府債務改善情形？地方政府財政紀律不佳存在之問題為何？爰於今（109）年以「直轄市與縣市政府財政城鄉失衡之探討」為題進行通案性調查研究，希研提整體系統性觀點，提供政府財政主管機關及各界參考，俾有助於解決財政城鄉失衡問題。
本調查研究透過檢視目前地方政府財政狀況，並蒐集國內相關論著、期刊進行研究與探討。過程中，除分別向財政部、行政院主計總處及審計部調取相關資料，進行研析，並針對本調查研究重點，舉辦2場諮詢會議，邀請對政府財政問題有深入研究之學者專家到院提供建言，且分別與北、中、南、東四區地方政府進行分區座談（囿於交通及時程因素，離島地區除外），就財政相關議題請地方政府表示意見，以實地深入瞭解地方政府財政現況與所面臨之困難挑戰及改善之途徑。且邀集財政部、行政院主計總處、衛生福利部及內政部等相關機關與會進行綜合座談。
惟因地方政府財政劃分所涉問題複雜，限於時間僅約半年，本調查研究乃以我國地方政府財政狀況、地方政府財政困窘存在之問題、地方政府財政自主性、財劃法之修正辦理情形與地方政府之建議意見、中央統籌分配稅款及一般性補助款相關規定與現況、現行補助款對於地方政府政府財政狀況之影響等面向為範圍進行調查研究；並參酌美國、日本之制度，探討地方政府財政現存問題及未來應改進之方向；且按研究緣起、研究目的、研究範疇、問題背景與現況分析、研究方法與過程、研究發現與分析等各項深入探討，最後就研究所得提出10項結論與建議，送請行政院參處。
本案於調查研究期間，承蒙中央與地方政府相關機關協助與配合，以及多位學者專家惠賜寶貴意見，在此一併表示由衷謝忱，更感謝本院調查官黃瑞旭、調查專員劉麗華，給予諸多協助與全力投入。冀盼本調查研究之成果，能提供政府財政主管機關及各界參考，期有助於政府相關部門正視並解決地方政府財政城鄉失衡之問題，以充分落實地方制度法第7條之1「區域均衡發展」之目標。
分類
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- 適用對象：成人(學術性)
- 關鍵詞：財政城鄉失衡
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