【書評】原住民族──國際法中的新興主體

實習律師張斐昕依自身專業導讀《國際法中的原住民族》一書，替讀者們介紹近日受到世人矚目的原住民族主體族群。

文／張斐昕

　　四百年來，台灣原住民族經歷荷蘭、西班牙、鄭氏、大清帝國、日本及中華民國等外來殖民政權的連續統治，原住民族的傳統政治秩序、社會組織與文化祭儀遭受巨大衝擊，其賴以為生的土地被大規模地收歸國有。面對侵略與殖民的歷史，1980年代興起的原住民族運動倡議多年至今，爭取到不少保障原住民族權益的法律與政策，諸如1990年代修憲將原住民族條款入憲，2005年通過原住民族基本法將原住民族權利法制化等等。近年來，最受矚目的則是2016年8月1日，蔡英文總統代表政府向原住民族道歉，除了承認殖民政權對於原住民族的掠奪與侵害之外，更承諾了多項政策與立法，以尋求國家與原住民族的和解。除了行政與立法部門之外，向來被動的司法部門也在原權倡議者的挑戰之下，做出了一件件矚目的判決，包括亞洲水泥案、知本光電案、狩獵案、原母漢父案等等，而平埔族群正名釋憲案也即將於10月28日宣判。

　　在國內原權的快速變動之下，許多人心中不免會有所好奇──為何原住民族得以享有特殊地位及權利？其正當性基礎為何？事實上，原住民族議題並不侷限於國內，它是一個國際性的議題，因此，我們須要從世界史以及國際法的脈絡出發，才能準確理解原住民族特殊地位及權利的根源。

　　對此，前聯合國原住民族人權與基本自由情勢特別報告員James Anaya教授在《國際法中的原住民族》一書針對原住民族議題在國際法中的發展，提供了簡明且精闢的論述。本書最初出版於1996年，至今仍是理解原住民族國際法地位的重要文獻。中文版翻譯自2004年的第二版，由台灣第一位原住民法學博士Awi Mona（蔡志偉）教授翻譯，極具參考價值。

　　本書的核心論點為：國際法曾經是殖民主義的工具，迄今雖然並不情願、亦非完美，但其已經、並且持續發展為支持原住民族權益的主要力量。本書分成三個部分，第一部分從歷史出發，討論從16世紀開始，殖民帝國陸續擴張其版圖，開始侵略、迫害定居於世界各地的原生、本土群體，並建立殖民政權。早期的國際法具有強烈的國家中心主義，為了正當化西方殖民帝國勢力的拓展，否定了原住民族享有國際法上主權地位的權利能力，將原住民族居住的土地視為無主地（terra nullius），使殖民者得以透過「發現」（discovery）來取得該土地的領土主權。直到二次世界大戰結束後，去殖民化運動蓬勃開展，許多曾被歐美列強殖民的前殖民地紛紛主張「民族自決」而獨立。然而，當時聯合國採納的「藍海理論」（blue water thesis）卻認為，適用去殖民程序的前提是殖民母國與殖民地之間必須要存在「藍海」或是分離的界線，因此排除了原住民族主張自決的權利。不過，這並未澆熄全球原住民族追求自決的火苗。自1970年代起，全球原住民族透過參與國際會議，以普世性的人權準則為依據提出訴求。聯合國大會因此指定1993年為世界原住民國際年，並於2000年決議設立聯合國原住民議題常設論壇（UNPFII）。國際勞工組織（ILO）亦於1989年通過第169號原住民族與部落民族公約。Anaya教授根據各國的國際法實踐，認為保障原住民族權利的國際習慣法已經成形，而第169號公約即是前開新興國際習慣法的整體結構的一部分，凝聚原住民族國際人權最低標準的共識。

　　在本書的第二部分，Anaya教授以民族自決為核心，探討當代的國際規範基準。他先從「民族」（peoples）一詞的涵義出發，反對受到當代互相排他的主權國家概念影響，而過於狹隘的民族定義；他認為，民族的概念應該從各社群的認同及集體意識來理解。接著，他進一步闡釋原住民族自決權的內涵，應當包含不歧視原則、文化完整性、對土地及自然資源之持有與利用、社會福祉和發展，以及自治等五大面向，並且強調原住民族權利在國際法上已經形成一套特殊的、自成一類的（sui generis）體系，亦具國際習慣法地位，而須被各國所遵循。

　　本書的第三部分介紹了原住民族權利的國際監督機制及救濟程序，監督機制包括聯合國原住民議題常設論壇、聯合國人權委員會（現已改為人權理事會）所任命的原住民族權利特別報告員、聯合國及美洲相關人權公約的監督機制等等；至於救濟程序，則有國際勞工組織、公政公約下的聯合國人權事務委員會、美洲人權委員會及法院可以接受個人申訴。最後，本書討論了美洲人權法院的指標性案件Awas Tingni部族訴尼加拉瓜案（2001），法院認為Awas Tingni部族不同於西方私有財產權的傳統財產觀，亦受到美洲人權公約保障，並判決其享有對土地及自然資源的合法權利，尼加拉瓜政府則負有保障及尊重的義務。

　　Anaya教授對於國際法促進原住民族權利的前景抱持信心，但亦不過度天真，他在本書所論述的是，國際法秩序才剛將其目光投射在原住民族，因此仍處於形成中與探索中的階段。就此而言，Anaya教授在本書所採取的論述策略值得借鑑，他透過回顧國際法歷史，以及盤點國際條約、國際組織、各國政府的實踐，建構國際法秩序「已經形成」保障原住民族權利的體系。他所描述的既是現狀，也是未來的發展趨勢。既然這樣的法秩序已經存在，那麼原住民族就可以據此主張權利。事實上，近年來國際法發展也印證了Anaya教授的論點。國際法協會（ILA）2010年提出的《原住民族權利》期中報告就認為，經過了二十多年的談判，聯合國大會2007年通過的原住民族權利宣言，證實了國際社會已經達成共識，該宣言所保障的權利已經是國際習慣法的一部分。無論各國是否批准了相關條約，都對各國有拘束力。

　　國際法中的原住民族權利發展，亦可跟台灣原住民族權利的發展互相印證。台灣原運組織從1980年代開始廣泛跟國際原運組織交流，吸收許多新興國際人權法的論述，轉化於國內倡議行動，並已累積一定成果。舉例而言，我國2005年通過的原基法，許多條文都是參考自國際原住民族權利相關條約，包括當時仍為草案的聯合國原權宣言。筆者認為，我國透過原基法的立法，已經將ILO第169號公約及原權宣言的內涵「內化」為具有拘束力的國內法，因此前開國際人權文書都應作為解釋、補充原基法內涵時的參考文本。參照國際法或國內法的發展，Awi Mona教授對此認為，原住民族的法律地位已經從客體漸漸成為權利主體。

　　即使相較過去而言有所進步，但是當代台灣原住民族仍然有許多尚未解決的課題需要面對，包含狩獵及自然資源採集的過度限制、傳統領域權利尚未回復、來自主流社會的汙名及微歧視、民族自治遲遲未有進展等等。因此，即使已經出版將近20年，Anaya教授《國際法中的原住民族》一書依然歷久彌新，得以作為檢視、反省我國政府對原住民族權利之保障，是否達到國際人權基準的依據。

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