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《政權交替與外交轉型》——動態的連續體

 上稿時間:2021/4/2   
撰稿人: 劉必榮     編撰:劉必榮
《政權交替與外交轉型》——動態的連續體

東吳大學政治系教授、知名的談判專家劉必榮老師,以政治學者的觀點,閱讀《政權交替與外交轉型》,認為無論是歷史學者還是政治學者,只要對轉型期中國外交有興趣,都可以轉換角度、套入分析,得到更多面向的思考。

文/劉必榮

「外交轉型」一直是一個很值得研究的課題。不同領域的不同學者,有不同的切入點。但基本上都圍繞著幾個面向:為什麼會轉型?(或,為什麼不得不轉型?)轉型的決策過程為何?轉型到底轉了什麼?以及在新舊時代或政權交替的過渡時期,當事人是怎麼做抉擇的?

通常外交政策轉型的驅動力,來自下面幾個方面:第一是領導人的推動;第二是官僚的倡議;第三是國內政治結構的改變,比如政權的更迭;第四是外部的衝擊,比如戰爭或國際的壓力。四個驅動力可能同時出現,也可能在不同的階段次第出現。

所以轉型也不是一下子180度翻轉,轉型是一個連續體。從最小規模的強度改變,比如對某國的援助金額改變,或對某國際組織參予的積極度改變,到外交工具的改變,到外交目標的改變,再到整個國際取向的改變,比如從中立轉成加入某一個同盟等等,這些都是轉型。這些不同規模的轉型樣態,構成一個連續的光譜。一國的外交決策,就在改變的「驅動力」和改變的「規模」中間作來回的調整。

美國當初從越南抽身的「越戰越南化」;拜登(Joe Biden)上台後,將川普(Donald Trump)時代完全傾向以色列的政策,開始向巴勒斯坦方向調整,關注巴勒斯坦的重建;以及更早一點,巴基斯坦總統穆夏拉夫(Pervez Musharraf),於911之後在美國壓力下加入反恐,從支持阿富汗塔利班,變成掃蕩塔利班,都是外交政策轉型的典型。所不同的是驅動力的差別:美國外交的轉型,經常發生在白宮易主之後,巴基斯坦上述的外交轉型則來自外部衝擊,與政權交替無關。

但無論是哪一種力量驅動,都牽涉到決策的問題。因凡是政策的轉變,都有得、失雙方,也都有重新調適的成本。這個成本該由誰來負擔,直接關聯到決策的過程。不同勢力因此較勁,勝負決定了最後轉型的規模。

而對處於此一政治漩渦中的個人而言,面對這樣的轉型,是抗拒還是迎合,是加入還是歸隱,都是一種抉擇。在前途未卜,資訊匱乏的情況下,任何一個上位者的決定或下位者的選擇,都可能影響到他們家族後面幾代人的生活,具有極強的故事張力。

本書主要的個案雖是中國外交史的個案,而且是從歷史學者角度觀察,但一樣可以把前面介紹的政治學者觀察角度,套進去分析,而有更多面向的思考。像蔡振豐教授的〈歐戰期間北京政府對領海中立事務之籌備與肆應,1914-1917〉,便很有意思。這個階段的外交轉型,驅動力明顯是外部的衝擊。那時中國的決策者是誰?官僚體系有影響力嗎?還是袁世凱說了算?中國外交轉型之後,國際的反應又是什麼?都是我們可以一邊讀一邊想的。

王文隆教授的〈1949年外交部遷台時的人與物〉,也很有意思。雖然寫的是人與物,不是政策的轉型,但是卻呼應了我們前面所列舉的第四個觀察點,也就是處在新舊交替漩渦中的人如何抉擇。當時的外交官,無論是跟隨國民政府來到台灣,還是決定加入共產黨的新政府,都是一種在充滿未知情況下的豪賭。他們怎麼做決策?如何抉擇?一個個小故事,綴出了大時代的背景圖畫,也影響到每一個當事人後面幾代的生活。

陳立樵教授的〈一次大戰與中國的阿富汗人案,1916-1921〉更是一個很棒的觀察題目。誠如作者所說,我們在觀察一戰時期中國的外交政策時,多把注意力擺在歐美的不平等條約,而不會關注到中國與西亞這些「無約國」的關係。在美國撤出阿富汗的時候,重讀中國和阿富汗這個被稱為「帝國墳場」國家的關係,更是饒有趣味。

所以無論是歷史學者還是政治學者,只要對轉型期中國外交有興趣,這本書都是很值得閱讀的一本書。

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劉必榮
劉必榮,政大外交系第一名畢業(1979)。美國約翰霍普金斯大學國際關係研究所碩士(1982),美國維吉尼亞大學國際關係博士(1986)。現任東吳大學政治系教授。專研談判理論與國際關係。每周有播客節目「Dr. Liu 國際新聞摘要分析」在 Podcast, Sound On, Spotify, Himalaya露出,每隔周周一並有 「縱橫天下」專欄見刊於中國時報。