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逆行於環境開發的洪流,國家公園的推手──專訪前營建署署長張隆盛

 上稿時間:2018/11/29   
   編撰:編輯部
逆行於環境開發的洪流,國家公園的推手──專訪前營建署署長張隆盛

▲一手催生四座國家公園的張前署長,其背後是由攝影師莊明景所拍攝的「玉山」巨幅攝影作品。

「國家公園」是指具有國家代表性的自然區域或人文史蹟。美國於1872年設立世界上第一座國家公園──黃石國家公園(Yellowstone National Park)開啟了保護國家生態的先例。台灣於民國50(西元1961)年開始推動國家公園與自然保育工作,先於民國61(西元1972)年制定《國家公園法》後,再於民國73(西元1984)年起,相繼成立墾丁、玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門、東沙環礁、台江與澎湖南方四島共計9座國家公園。

這些國家公園的成立是由內政部營建署負責進行,在那個國家積極發展經濟、大規模開發的時代下,從成立「國家公園管理處」到真正設置國家公園,必須克服許多行政上、環境上的困難。而這時出現了一群人,他們逆行於資源開發的潮流,並且極力保護國家生態、維護國土。歷經種種困難,終於在《國家公園法》通過的12年後成立第一座國家公園,成就這一切的背後有一個非常重要的推手──時任營建署署長的張隆盛先生。

本期專訪曾任營建署署長、環保署長,現任財團法人牽成永續發展文教基金會與都市更新研究發展基金會董事長──張隆盛先生,不僅和我們談談他在公務生涯中推行了4座國家公園的經驗,也和我們分享他退休後仍不斷投向自然、探索各地的「地球旅人」生活!

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訪:在您擔任營建署長任內,相繼成立台灣四座國家公園,分別是:民國73(1984)年的墾丁國家公園、民國74(1985)年的玉山國家公園陽明山國家公園,和民國75(1986)年的太魯閣國家公園。能不能和我們談談當年這幾座國家公園是因為什麼樣的特殊性,或是因為哪些特殊事件或調查,因此在各界努力下推動成立國家公園?

  全世界第一座國家公園是美國在1872年設立的「黃石公園(Yellowstone  N.P.)」,然後是優勝美地國家公園(Yosemite N.P.)、加拿大賈斯伯國家公園(Jasper N.P.),幾個國家公園陸續成立,逐漸在世界各國形成風氣,對於有特殊風景、生態,需要保護水土、水源的地區,或可以做為一個國家代表性的地方,開始刻意加以保護。

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▲黃石公園景觀 by Always Shooting

  台灣國家公園起步較晚,在日治時期──民國26(西元1937)年,日本政府計畫在台灣設置三座國家公園,一個是新高山國立公園,就是現在的玉山國家公園;另一個是次高太魯閣國立公園,接著就是大屯山跟觀音山──就是現在的陽明山。但是後來發生中日戰爭,日本侵入中國,開始第二次世界大戰,整個就擱置下來。

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▲日治時期由阿里山遠望新高山(今玉山)的明信片

光復初期,面臨環境開發與保育並存的兩難

  台灣光復以後百廢待興,誰會去想到設置國家公園?

  五十年代,當時農復會邀請了一位專家──盧利博士來台灣考察,他建議台灣應該可以效仿美國設置國家公園。於是,部份人士就開始構想如何立法推動國家公園的設置。不過當時大家還在拼經濟,每一寸土地都不能荒廢,開發都來不及了,為什麼要保育環境呢?所以這個想法被擱置下來,甚至還有人認為「台灣有哪裡值得做國家公園?光復大陸以後,大陸山川秀麗,有很多地方可以設置,何必在這裡設呢?」但是,相關人士一直鍥而不捨,終於在民國62年通過《國家公園法》。

時屆8年,政府終於成立專責單位

  當時行政院通過《台灣地區綜合開發計畫》,相當於現在的「國土計畫」,指定七個地方設置國家公園,包括:玉山、墾丁、南橫檜谷、雪山及大霸尖山、太魯閣、蘭嶼等,當時覺得應該優先設置太魯閣國家公園,因為它的地形比較特殊。

  為何後來先設立墾丁國家公園呢?

  蔣經國擔任行政院院長時,前往墾丁視察屏鵝公路時,指示墾丁應設國家公園,隨後內政部成立國家公園委員會,開始編列預算。但成立國家公園除了要通過墾丁國家公園計畫外,還須制定相關法令──《國家公園法施行細則》及《國家公園管理處組織通則》。

  墾丁設置國家公園之前,觀光局已在此設置墾丁風景特定區,計畫興建高爾夫球場、觀光旅館、遊樂區之類的開發活動。國家公園主要有三項功能:生態保育、教育研究以及國民育樂,國家公園並不排斥遊憩觀光,但須以不影響生態環境為前提,風景特定區在這方面的意義就少了很多,兩者基本概念上不同的。

  此外,規劃國家公園業務需要人力與經費,當時原是由內政部民政司承辦,人力經費編制有限。因此,內政部決定把營建司升為營建署,把國家公園及地政司關於區域計畫的業務併到營建署,於是營建署接手辦理國家公園等事項。這已經是民國70年以後的事情了!

實踐文化意義上的開墾──第一個國家公園:墾丁國家公園

  那個時候的墾丁一方面要設置國家公園,一方面已經是風景特定區,而且已設有管理處,行政院決定設置國家公園,並把風景特定區的相關人員併到國家公園管理處。

  營建署接管以後完成《墾丁國家公園計畫》,並完成《國家公園法施行細則》、《國家公園管理處組織通則》立法程序,在民國73年正式成立墾丁國家公園管理處,設立墾丁國家公園。

  墾丁國家公園是早期幾個國家公園中唯一包括海域的國家公園,它的特殊點是有大量的候鳥過境,墾丁是整個東南亞候鳥遷徙最重要的中繼點,在國際上受到相當大的重視,另外它有海岸(森)林(編按:墾丁船帆石至香蕉灣海岸林為台灣目前僅存的完整海岸森林,可以看到海岸植被的演替過程),台灣很少海岸林,還有墾丁海域擁有豐富多樣的珊瑚及熱帶魚,也是其他地方少有的。

在國土開發的洪流中搶救珍貴的台灣象徵──玉山國家公園

  玉山國家公園籌設時,碰到兩個最大的問題:開路跟挖礦。

  那時候除了已有中橫、北橫、南橫三條橫貫公路外,政府還規劃再蓋三條,其實上是一條半,一條從嘉義到阿里山,延伸到塔塔加;另外一條從塔塔加接到玉里,另外半條從水里到塔塔加,其中塔塔加到玉里段恰好通過玉山國家公園的核心地帶。

  當年開路不管好木、壞木都予以砍伐,開墾過程會對當地的土質造成破壞,衍生崩坍問題。當我們規劃國家公園計畫時發現,阿里山、水里這兩段公路已經動工,剩下塔塔加到玉里那一段尚未進行。所以,我們就大力地跟政府建議:「這條路段不能開!」「一旦開下去,玉山國家公園的核心地帶就報銷了!」另一個考量是,這條路其實沒有經濟價值,為什麼呢?細究那三條橫貫公路的交通功能,除了開發沿線農業生產及便利交通外,還有軍事價值的考量,假設西邊有軍防需要,東邊的軍隊可以藉由這條路過來支援。

  我那時候建議:「現有的三條橫貫公路,尤其是『南橫』,遇雨就成災,下了一天雨恐怕一個星期車輛都無法通行。」我曾經特別考察好幾趟,天氣好時就沒幾部車子行走,更何況遇雨成災則無法通行……。大家以為從地圖上看來「這裡到那裡畫一條線」就是最短距離,事實上得要上上下下、彎彎曲曲,所以軍事上並無特殊價值。後來行政院決定停建,塔塔加到玉里那一段橫貫公路才沒開闢。

  另外就是玉山國家公園東邊挖礦問題,尤其在玉里那一側。當年礦業界非常希望藉由開路來開發當地石灰礦。

  但是,宜蘭南方澳那一帶富含水泥礦,甚至到花蓮和平一帶也都是,至今都還在生產,許多水泥都外銷,而水泥製造成本50%是燃料費用,那燃料呢?要進口!此外,水泥產值不高,它雖然是必需品,但不需要那麼多。所以不需要再額外開發其他地方了!

  當時玉山國家公園範圍11萬多公頃,其中就有一萬多公頃土地劃為礦區。其中有人想要在瓦拉米開礦,而瓦拉米是台灣黑熊重要的棲息地,現在也還有很多研究在此進行,公路停建、將此地區劃設為生態保護區,已無開礦的問題。

  所以國家公園設置的同時,也設法把不需要的、浪費資源的工程或者是礦權取消,如果當時沒有這樣做的話,今天的國家公園會是什麼樣子?

  玉山有什麼特殊呢?它是東亞最高山,範圍裡有20幾座超過3,000公尺的高山,是我們台灣的象徵,動物生態非常完整,有水鹿、山羌、帝雉、藍腹鷴等台灣特有種,這個地方不再砍樹,大片原始森林也保護下來。

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▲據報導,曾在玉山國家公園登山口附近出沒的國寶級牛科野生動物「長鬃山羊」 by  Peellden

設置台北都會公園、保存特有火山景觀──陽明山國家公園

  關於陽明山國家公園的設置,是何應欽將軍的提議,行政院交由內政部研究(編按:何應欽將軍時任評議委員,在中國國民黨十二中全會中,何將軍建議將陽明山地區設置國家公園)。那時我們邀請一些專家來研討,到底陽明山在台灣的地質、地理方面扮演什麼角色?得到的結論是:陽明山最主要的特色是火山地形,具備了國家公園設置的條件。

  火山地形在中國很少,一個在東北──五大連池,那是死火山,就只是地形而已。另一個在雲南騰衝,那裡有地熱但也不是火山;台灣陽明山有完整火山地形,是這座國家公園的特色。

  陽明山另外作用在哪裡?從北台灣來看,包括台北、新北市、基隆,甚至桃園這一帶來說,陽明山是一個大型的都會公園。從另外一個觀點,陽明山擋住了東北季風,是很好的屏障,讓台北市氣候宜人,如果到淡水的話,因為沒有屏障,東北季風強勁。

  另一方面,陽明山也是台北市的地標,以前日本人規劃台北城時,都以總督府對著七星山為軸線來考量配置的,在城市布局上具有指標作用。

  所以當時設立陽明山國家公園沒有甚麼反對意見,唯一的顧慮是陽明山是一個「好地方」,將來可能會遭遇很多壓力(意指環境幽靜,可能有人來開發),可能有很多人前來蓋別墅,擋不擋得住?我說一定要擋,做為國家公園當然一定要擋。今天陽明山大家喜歡去,每天都有很多人在那裡健行,這就是設立國家公園的功效,否則的話,別墅林立,今日的陽明山會變什麼樣子呢?此外,陽明山讓台北市核心地區的空污、氣溫都受到緩解,這也是陽明山很大的功能。

  陽明山當年還有一個大問題,就是氣象局打算在七星山上設置氣象雷達,這也是營建署跟氣象局爭執點。我們贊成設置雷達站,但是不要在地標上面(七星山頂)蓋一個帽子(雷達天線),而且那不只蓋一個帽子,人員要上去、機器要上去、路也要開上去,那山就不像山了。

  設置雷達站有很多地點可以考量,那時氣象雷達一座設置在花蓮、一座設置在高雄,都設置在海邊。因為氣象局認為涵蓋面缺乏東北方面,所以想在七星山頂設置一座,其實那個角度在台灣東北角任何一個地方都可以設置,不必要到「高山頂」上面架設。後來,氣象局終於採納我們的意見,改設在其他地方。

  所以國家公園籌設就是如此,若有破壞國家公園之虞的情事,我們有一個法──《國家公園法》、有一個單位──內政部營建署,去監視、去擋,當然「擋」這個事情要基於公部門利益,而非個人好惡,是基於國家長遠利益著眼。舉個簡單例子,今日陽明山國家公園範圍內的道路兩旁沒有任何電線杆,這就是成立時與台電公司洽商將國家公園範圍內的電線地下化的成果,這就是努力結果,不是本來就這樣,都是經過努力得來的。

不當「OK署長」,堅持理念力抗財團──太魯閣國家公園

  太魯閣規劃設置時,當然也請了專家學者們做調查,一個教授跟我見面,他說台電在太魯閣做了很多工程。原來台電打算在立霧溪上興建連續十幾個水壩,攔截立霧溪水發電,而且已經開始進行挖鑽隧道、興建橋樑等工程,現勘後發現:「糟了!」

  太魯閣是一個國際級地質、地理景觀,它的山、峽谷是經過立霧溪水經年累月切割出來的。「水」是一個非常重要的因子,若把「水」這個因子去除,還有誰去觀賞太魯閣呢?而且,那個地方落石多,崩塌厲害,掉下來的大小石頭、石塊若沒有水來沖刷,立霧溪谷很快就會被填滿,被石頭填滿的峽谷誰去看呢?搞不好連路都沒有!所以,立霧溪是太魯閣的命脈,怎能把它拿掉去做水力發電呢?更何況,那時候核三廠也完工了,核一、核二、核三電力充沛,還鼓勵國人多用電,多用電還便宜算給你,那個年代跟現在不一樣。

  太魯閣的清水斷崖也是世界級的景觀,山可以拔高八、九百公尺,然後一邊底下就是峭壁深海,這種景觀在別的地方少見,而且也是古老的地質。

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▲世界級景觀「清水斷崖」  by momo

  太魯閣同樣也有嚴重的開礦問題,財團為了開挖石灰石礦,取得了礦權,一直到蕭萬長先生擔任院長時才下令撤銷礦權,否則(這些問題)都還是存在,但就是因為設置國家公園才能把這特殊景觀保留下來。

  幾年前齊柏林先生不是空拍到「亞泥」嗎?其實國家公園設置時,亞泥就已存在,而且當時被劃設在國家公園範圍外,我們不能追溯既往。但是,沒有想到台塑也想在太魯閣閣口設立水泥廠,那個地方叫做「崇德」,是原住民保留地,台塑原本跟原住民講好要購買土地設立水泥廠。試想,若太魯閣入口變成一邊是亞泥、一邊是台塑水泥,一個已經夠了,現在還來一個!?於是,我跟台塑溝通,設置水泥廠的地點很多,為什麼一定要選在太魯閣呢?但他們已經買了礦權,非做不可。當時地政司要同意,但我反對了。我認為這裡已設置國家公園了,不宜再有水泥廠,何況那時水泥產量過剩,差不多50%的水泥都外銷,水泥被稱為是「出賣國土」的產業,那時花蓮砂石外銷日本,一船一船運出去,便宜得不得了,人家說你賣國土啊!很少有國家這樣做。最後由行政院交給經建會審查,審查結果是不准設。所以今日太魯閣還能看起來不錯,就是因為這樣子保留下來的。

  所以設置國家公園不是光「設置」而已,要排除很多既存的或將來可能發生的障礙,需要強力的主張、完整的論述、有學理的根據才能夠達到。否則那時候都是造成喧然大波,一些財團非常不高興,找很多人來謾罵我,透過立法委員、透過社論批評我,但是我還是要堅持。不然什麼都OK、都好、都沒關係、以後再說,我也可以如此回應,為何不?因為我覺得這是我的職責所在。

訪:我們知道您的專業背景其實是建築、都市區域計畫等領域。請問是在怎樣的機緣下,讓您將興趣與研究熱情,從建築、都市發展轉向到動物保育的領域呢?

  我是鄉下人,老家在台中東勢,從小頑皮,小時候到河裡游泳、抓蝦、抓魚,到處亂跑,跑到朋友家摘水果。也很喜歡爬山,東勢附近的山都爬過,像大雪山,甚至高一時還跟幾個朋友「走」到梨山──從谷關背著早期厚厚的帆布帳篷,用童子軍棍子抬著走。我是喜歡大自然的。

  其實學建築不是我的興趣。聯考那年沒有考好,分到成大建築系。我們那年很特殊,聯考不分組,錄取進來的同學多數沒有特別想唸建築系,而且我們那一年開始沒有術科考試,所以我們那屆進到建築系很辛苦,老師都罵:「你們這些人怎麼來建築系的?」

  我的建築設計成績平平,不敢走建築師的路子,但是我選擇「都市規劃」。都市規劃在建築系是比較冷門的,但比建築還廣,變成我的興趣所在。後來畢業當完兵,考試分發到建設廳當公務員,在建設廳服務快四年,從基層做起。後來參加經合會考試,那時候政府為了強化住宅及都市規劃工作,獲聯合國協助,派了一些專家前來,經建會成立一個小組要招募人員,我去參加考試,錄取了,從此就在經建會任職,一方面跟聯合國顧問配合,一方面參與大型的規劃工作,如都會區規劃、協助辦理訓練等。

  後來獲得幾個機會到外國考察。曾經受美國國務院、日本邀請去考察有關建築、住宅政策等。那時候對於Grand Canyon(大峽谷國家公園)、Yosemite(優勝美地國家公園)早已聽過,但沒有機會前往,倒是到了1971年我得到亞洲基金會獎學金,這是政府經合會跟亞洲基金會合作的項目,讓我到University of Pennsylvania(美國賓州大學)去唸都市與區域計劃,在費城待了一年半修了碩士,之後半年獲邀到University of Virginia(維吉尼亞大學)擔任駐在學者,學成後回國。那段期間旅行較多,附近有座著名的仙納度國家公園(Shenandoah N.P.),所以常去參觀,當時也沒想到說將來會主管國家公園業務。

  1975年我得到艾森豪獎學金,在美國遊學三個月,這個獎學金提供所有的費用,於是我自己駕車到處遊歷,跑得地方更多,對美國的制度也瞭解多一點。回國後內政部營建司長退休出缺,邱部長創煥先生找我去接任這個職位,民國70年營建署成立,我擔任署長後正式接管國家公園管理。

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▲平時閱讀涉獵廣泛,書櫃上有國內外專書,當然也少不了許多優質的政府出版品。

訪:自2000年退休後,熱愛旅行的您「南征北討」地去了南極、亞南極、北極多次,還走訪加拉巴哥群島、坦尚尼亞看非洲動物大遷徙,都是較少人會去的一些地方,是不是可以我們分享極地的旅行的經歷,因為台灣人真的一般人也很少有這樣子的經驗。

  我旅行去過的國家有70幾個,早期是因為留學或者考察有機會走訪,尤其是考察時期,有一年去了歐洲六個月,一個人旅行,造訪希臘、義大利、法國、英國、德國、荷蘭、比利時、瑞典、奧地利等地的都市發展、新市鎮開發,當然也會去看像瑞士這麼漂亮的山川。基本上我是喜歡旅行的。

  比較深度的旅行是從我2001年退休以後開始,到現在為止有18年,單一國家去最多趟的是印度,今(2018)年還去了兩次,目前為止去了印度25次。南極去了三趟,第一趟南極旅程我撰寫第一本書──《勇闖企鵝王國》,行程從阿根廷西南邊維爾德斯半島啟程,上船到福克蘭群島、喬治亞島,然後到雪特蘭群島、南極半島,繞一圈到火地島,再回到台灣,去了二十幾天。

  第二次行程只有我一個人去,到東南極,東南極恐怕到現在為止還沒有類似行程到過這個地方。我從澳洲出發,主要目的地是羅斯海,然後回到紐西蘭。但這趟旅程並不順利,船接近羅斯海時被大片浮冰困住,前進不得,受困幾天,結果船長很厲害,繞道前往東南極,抵達法國研究站,進入南極圈內,這中間造訪幾個小島,回來後撰文出版《冰海奇航》。

  第三次是到威德島這一帶,也是從火地島搭船前往雪丘島。另外有一次是前往紐西蘭的亞南極諸島,在那一帶繞一大圈,或許之後專門寫一本關於企鵝的書會把它納入。因為那趟旅行,讓我把全世界17種企鵝都親眼看到,能有這種記錄的人不多,因為要跑非常多的地方!

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▲張前署長細心解說極地探險的路線。

退而不休,透過深度旅遊持續學習

  前往極地時,會跟一些國外科學家交流,這種旅行其實是一種學習旅行。不是單純遊玩,船上有鳥類、地質、海洋生物,甚至還有歷史等各方面專家,每一天都像上課一樣,在海上行駛,有時甚至兩、三天沒有登岸,船方會安排不同時段的演講,參加這種旅行的人幾乎都是行家,因為旅程不算輕鬆,甚至是吃苦的,畢竟旅費所費不貲,一天平均一、兩萬,千里迢迢跑到那裡要享受嗎?那還是在都市裡面享受吧!

  我參加這類旅行,著重的是學習過程,出發前要準備,返國後寫些東西,撰寫的同時要參考很多文獻,所以旅程的前後都是一個滿有意義的人生片段。所以我出書記錄這些行程,不僅與朋友分享,還可運用在應邀演講或教學上。

  這邊講一個西北航線的小故事。如果從美國東岸要到日本,必須穿越中美洲巴拿馬運河,更早期還要行經合恩角,繞過太平洋前往,其實最短的航線距離是從北極那邊過來,那條路線經過加拿大、阿拉斯加北邊,經過白令海峽,就可抵達日本東京,這是最短的航線,比巴拿馬運河航線可以縮短至少5,000公里,這條航線早在19世紀就受到探險家及若干國家重視,尤其是英國。

  英國曾經派遣一個探險隊到那邊探勘,去了以後就不見了,幾條船、幾十個人都不見了,政府搜救很久都找不到,後來一位探險隊員的太太自己出錢找搜救隊搜尋,這變成探險歷史中非常悲壯的一個事蹟。這條路線後來由一位挪威人通過了,通過當時也是非常辛苦,所以幾十年來沒有船隻能夠從那邊經過;但是近年來,氣候暖化,有些冰凍的地方融冰可以行船了,尤其在夏天,現在變成各方重視、爭取的一條航線,就叫「西北航線」。

  我去過西北航線的一部分,最北到達北緯76度,那趟還經過格陵蘭。格陵蘭有一個大冰川,鐵達尼號撞的冰山就是從那裡流下來的,叫做ilulissat。

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▲從極地之旅回來後,陸續出版多本極地主題著作。

  今(2018)年我撰寫了一本有關印度動物、人文風俗的書──《看見野性印度》,累積多年來在印度各地旅遊的心得。人家常問我:為什麼要去印度這麼多趟?25趟!

  其實,印度擁有很多不同的文化,光是宗教就很多元,而且不同的地方又有不同的表現,它的風俗習慣各地也不同,官方語言就有20幾種,人種更是複雜!我的印度旅遊比較偏重野生動物及人文面向,建築部份也看得滿多,但是因為印度的多元與複雜,必須對印度有更進一步的瞭解才能夠落筆寫書,尤其很多印度教的雕像、塑像等都必須再三研究,相當不容易!

從張前署長的分享中可以知道:國家公園的設置,背後有無數前輩們的辛苦推動,正如同政府出版品,都是各機關單位、作者群、製作團隊,共同努力、付出許多心力所產出的智慧結晶。台灣的美、地球的美,需要大家有更多認識和理解,更需要大家一起來守護!

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