《政權交替與外交轉型》——動態的連續體

東吳大學政治系教授、知名的談判專家劉必榮老師，以政治學者的觀點，閱讀《政權交替與外交轉型》，認為無論是歷史學者還是政治學者，只要對轉型期中國外交有興趣，都可以轉換角度、套入分析，得到更多面向的思考。

文／劉必榮

「外交轉型」一直是一個很值得研究的課題。不同領域的不同學者，有不同的切入點。但基本上都圍繞著幾個面向：為什麼會轉型？（或，為什麼不得不轉型？）轉型的決策過程為何？轉型到底轉了什麼？以及在新舊時代或政權交替的過渡時期，當事人是怎麼做抉擇的？

通常外交政策轉型的驅動力，來自下面幾個方面：第一是領導人的推動；第二是官僚的倡議；第三是國內政治結構的改變，比如政權的更迭；第四是外部的衝擊，比如戰爭或國際的壓力。四個驅動力可能同時出現，也可能在不同的階段次第出現。

所以轉型也不是一下子180度翻轉，轉型是一個連續體。從最小規模的強度改變，比如對某國的援助金額改變，或對某國際組織參予的積極度改變，到外交工具的改變，到外交目標的改變，再到整個國際取向的改變，比如從中立轉成加入某一個同盟等等，這些都是轉型。這些不同規模的轉型樣態，構成一個連續的光譜。一國的外交決策，就在改變的「驅動力」和改變的「規模」中間作來回的調整。

美國當初從越南抽身的「越戰越南化」；拜登（Joe Biden）上台後，將川普（Donald Trump）時代完全傾向以色列的政策，開始向巴勒斯坦方向調整，關注巴勒斯坦的重建；以及更早一點，巴基斯坦總統穆夏拉夫（Pervez Musharraf），於911之後在美國壓力下加入反恐，從支持阿富汗塔利班，變成掃蕩塔利班，都是外交政策轉型的典型。所不同的是驅動力的差別：美國外交的轉型，經常發生在白宮易主之後，巴基斯坦上述的外交轉型則來自外部衝擊，與政權交替無關。

但無論是哪一種力量驅動，都牽涉到決策的問題。因凡是政策的轉變，都有得、失雙方，也都有重新調適的成本。這個成本該由誰來負擔，直接關聯到決策的過程。不同勢力因此較勁，勝負決定了最後轉型的規模。

而對處於此一政治漩渦中的個人而言，面對這樣的轉型，是抗拒還是迎合，是加入還是歸隱，都是一種抉擇。在前途未卜，資訊匱乏的情況下，任何一個上位者的決定或下位者的選擇，都可能影響到他們家族後面幾代人的生活，具有極強的故事張力。

本書主要的個案雖是中國外交史的個案，而且是從歷史學者角度觀察，但一樣可以把前面介紹的政治學者觀察角度，套進去分析，而有更多面向的思考。像蔡振豐教授的〈歐戰期間北京政府對領海中立事務之籌備與肆應，1914-1917〉，便很有意思。這個階段的外交轉型，驅動力明顯是外部的衝擊。那時中國的決策者是誰？官僚體系有影響力嗎？還是袁世凱說了算？中國外交轉型之後，國際的反應又是什麼？都是我們可以一邊讀一邊想的。

王文隆教授的〈1949年外交部遷台時的人與物〉，也很有意思。雖然寫的是人與物，不是政策的轉型，但是卻呼應了我們前面所列舉的第四個觀察點，也就是處在新舊交替漩渦中的人如何抉擇。當時的外交官，無論是跟隨國民政府來到台灣，還是決定加入共產黨的新政府，都是一種在充滿未知情況下的豪賭。他們怎麼做決策？如何抉擇？一個個小故事，綴出了大時代的背景圖畫，也影響到每一個當事人後面幾代的生活。

陳立樵教授的〈一次大戰與中國的阿富汗人案，1916-1921〉更是一個很棒的觀察題目。誠如作者所說，我們在觀察一戰時期中國的外交政策時，多把注意力擺在歐美的不平等條約，而不會關注到中國與西亞這些「無約國」的關係。在美國撤出阿富汗的時候，重讀中國和阿富汗這個被稱為「帝國墳場」國家的關係，更是饒有趣味。

所以無論是歷史學者還是政治學者，只要對轉型期中國外交有興趣，這本書都是很值得閱讀的一本書。

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